библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Российская правовая доктрина публичных услуг

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

В научном плане феномен публичных услуг в России объясняется явно недостаточно. Наука административного права придерживается консервативных подходов, определяя государственное управление через организующее воздействие на управляемых субъектов.

Одно из первых определений было дано Ю.А. Тихомировым: публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан <1>. В свое время, когда в нормативных и программных документах нашей страны не было упоминаний о государственных услугах, мы выделили признаки публичных услуг в целях отличения их от публичных функций <2>. Публичные услуги:

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200.

<2> См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 4 - 5.

- обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

- предполагают потенциально неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой;

- осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом (на основе контракта, акта органа власти, делегирования);

- основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Соответственно, публичная услуга - это та же публичная функция, которая может осуществляться негосударственным субъектом. Теоретически существуют два пути "свободного обращения" публичных услуг: делегирование (его можно назвать полуадминистративным, потому что негосударственные организации не входят в государственную систему и не имеют публичной правоспособности) и контракт.

Категория государственных услуг проистекает из государственных функций. Мы исходим из того, что все основные направления деятельности государства - это его функции. Государственные функции относятся к публичным функциям, продиктованным публичными интересами. В то же время публичные функции выполняет не только государство, негосударственные субъекты тоже могут быть связаны публичным интересом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике. С. 4.

Недостаточный объем научной литературы по вопросам публичных услуг не позволяет говорить о сложившейся доктрине, особенно учитывая склонность ученых-юристов к комментированию нормативных актов. Поэтому доктрина часто следует за законодательством, а не наоборот.

Тем не менее опубликовано некоторое количество работ (в основном не монографических), что дает возможность выделить основные дискуссионные вопросы.

Во-первых, это работы, посвященные объяснению самого феномена публичных услуг <1>, а также обоснованию разницы между публичными и государственными услугами <2>, на основе очевидного для российского законодательства игнорирования понятия публичности. К признакам публичной услуги относят:

--------------------------------

<1> См.: Публичные услуги и право / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007; Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6; Нестеров А.В. Методология властных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3.

<2> См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 17.

- индивидуальный, адресный характер;

- заявительный характер предоставления услуги;

- недискриминационный характер (при наличии оснований - любому обратившемуся);

- предоставление услуги безвозмездно или по регулируемым государством ценам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кирсанов С.А., Ощурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 106 - 107.

Сюда же следует отнести и поднятую проблему вовлеченности местного уровня власти в процесс оказания публичных услуг <1>, и вопросы социальных и бюджетных услуг <2>. К признакам социальных услуг относят то, что:

--------------------------------

<1> См.: Щепачев В.А. Участие местного самоуправления в оказании публичных услуг населению: некоторые проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 3; Кирсанов С.А., Ощурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления. С. 106 - 107.

<2> См.: Карпова Н.И. Актуальные вопросы перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных учреждений // Российская юстиция. 2009. N 2.

- услуги оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ;

- адресная субъектная направленность (социальные услуги получают те слои населения и отдельные граждане, которые нуждаются в оказании помощи);

- перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован;

- финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;

- субъекты, оказывающие услуги, в основном государственные и муниципальные учреждения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Путило Н.В. Система публичных услуг. Социальные услуги // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 15.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Ученые справедливо отмечают, что понятие услуги как способа удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц не является новым для нашего законодательства. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид материальной деятельности (ст. ст. 8, 74), в ГК РФ - как объект гражданских прав (ст. ст. 128, 129), в Бюджетном кодексе - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. ст. 6, 65), в федеральных законах о социальном обслуживании - как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы. В условиях бессистемного подхода к услугам органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг и решают вопросы их платности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 10.

Во-вторых, дискуссия о субъектах оказания публичных услуг, выводящая и на теоретическое осмысление "юридических лиц публичного права", и на обозначение границы публичного и частного. Высказываемая административистами позиция о том, что государственные органы могут выступать только как организаторы предоставления государственных услуг <1>, представляется явно ошибочной, так как уводит оказание услуг в сферу гражданского права, что противоречит их натуре.

--------------------------------

<1> См.: Докучаева И.М. Понятие "публичные услуги" и некоторые проблемы их правового регулирования // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 103.

В-третьих, проблема коммерциализации публичных услуг. Все публичные услуги не могут быть оказаны безвозмездно, что неизбежно обостряет вопрос об их стоимости, порядке оплаты и контроле за этой деятельностью. Ставится вопрос: не будет ли двойной оплаты за оказываемые услуги, ведь расходы на деятельность государственных органов уже профинансированы за счет налогов <1>?

--------------------------------

<1> См.: Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6.

В-четвертых, стандартизация государственных услуг <1>. Здесь следует напомнить, что изначально предполагалось принятие федерального закона о стандартах государственных услуг, проект которого активно обсуждался.

--------------------------------

<1> См.: Нестеров А.В. Некоторые аспекты проекта Федерального закона "О стандартах государственных услуг" // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 4.

В-пятых, направление электронизации публичных услуг <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чеботарева А.А. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме: реальность 2014 года? // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 10. С. 16 - 20; Дмитриева Е.А. Предоставление муниципальных услуг в электронной форме: современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 3. С. 51 - 54.

В-шестых, работы, посвященные исследованию концепции "сервисного государства" и публичных услуг за рубежом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гриценко Е.В. Организация предоставления публичных услуг как способ решения вопросов местного значения: российский и европейский опыт // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М.: Волтерс Клувер, 2007; Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения: 2004. М., 2005. С. 136 - 151; Васильева А.Ф. Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009.

Что касается практики высших судов, то только Конституционный Суд РФ частично затронул проблематику публичных услуг, не дав их однозначного понимания. Так, в Определении КС РФ от 14 января 2003 года N 20-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Ивановской области о проверке конституционности отдельных положений статей 9, 10 и 15 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" учреждения юстиции рассмотрены как "государственные органы в сфере исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказывающие по поручению государства специализированные административные услуги, т.е. осуществляющие публичные функции, при том что такие услуги предоставляются ими на коммерческой основе, за плату; они финансируются за счет внесения платы за государственную регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации, а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств иных не запрещенных законом источников". Здесь, по сути, услуги отождествляются с функциями.

Постановление КС РФ от 18 июля 2008 года N 10-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова" <1> продолжает эту традицию. Государственный контроль как одна из функций государственной власти, имеющих императивный характер, должен финансироваться за счет публичных средств через государственно-бюджетный механизм. Исключение могут составлять лишь случаи, когда государственный контроль проводится по инициативе подконтрольного субъекта либо в связи с необходимостью принудительного исполнения подконтрольным субъектом возложенной на него законом обязанности по самостоятельному контролю за соответствием его товаров (работ, услуг) установленным требованиям. В таких случаях государственный контроль представляет собой своеобразную публичную услугу, оказание которой соответствующим государственным органом предполагает в той или иной форме возмещение подконтрольным субъектом произведенных этим органом затрат.

--------------------------------

<1> Речь идет о статьях утратившего ныне силу Закона, которыми допускалось возмещение расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований.

Таким образом, государственный контроль в сфере экономической деятельности, в том числе контроль за соответствием реализуемой индивидуальными предпринимателями продукции обязательным требованиям, должен по общему правилу обеспечиваться бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам.

В этом Постановлении можно усмотреть "намек" на платность публичной услуги (в отличие от функции, выполнение которой не должно ничего стоить для граждан).

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше