библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Оказание государственных услуг частными субъектами

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Проблема участия в оказании публичных услуг негосударственных субъектов заслуживает более детального рассмотрения еще и потому, что представляет собой один из признаков нового государственного управления в информационном обществе. За рубежом данное явление получило наименование аутсорсинга.

Понятие "аутсорсинг" возникло применительно к бизнесу. Сам термин "аутсорсинг" является своего рода сокращением от английских слов "outside resource using", что дословно означает использование внешних ресурсов. То есть аутсорсинг есть использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов <1>. Аутсорсинг заключается в рассредоточении основных выполняемых функций внутри фирмы. Фирма берет на себя ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами <2>.

--------------------------------

<1> См.: Административная реформа в Российской Федерации / Под ред. В.В. Буева, А.О. Шеховцева. М.: НИСИПП, 2007. С. 32.

<2> См.: Ефимова С., Пешкова Т., Коник Н., Рытик С. Аутсорсинг. М.: ООО "Журнал "Управление персоналом", 2006.

Понятие аутсорсинга применительно к государственно-управленческим процессам стало использоваться в англосаксонской системе права; активно поддержанное Всемирным банком и финансовыми организациями, оно распространилось и в странах континентальной системы <1>. Во Франции чаще говорят об экстернализации (франц. externalisation употребляется как синоним англ. out sourcing) - это операция, посредством которой публичная администрация заключает с частной организацией контракт на предоставление услуг гражданам (иногда может называться субподрядом) <2>. Необходимо подчеркнуть, что речь идет об административном договоре, подчиненном режиму публичного права.

--------------------------------

<1> См.: Melleray F. L'imitation de en droit administratif // AJDA. 2004. N 23. P. 1229.

<2> См.: Dreyfus J.-D. Externalisation et d'organisation du service // AJDA. 2009. N 28. P. 1529.

Вообще, делегирование полномочий внутри администрации практиковалось во Франции достаточно давно (административная децентрализация), новшество - в подключении частных субъектов <1>.

--------------------------------

<1> О нюансах различения юридических лиц публичного права, имеющих право оказывать публичные услуги см.: Талапина Э.В. Публичные предприятия во Франции // Закон. 2006. N 4. С. 123 - 131.

Считается, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приводит к существенной экономии бюджетных средств. По различным оценкам, внедрение механизма аутсорсинга позволяет экономить 10 - 50% бюджетных средств. Эта аргументация приводится в Концепции административной реформы для обоснования необходимости аутсорсинга административно-управленческих процессов.

Отечественная литература, исследующая проблему аутсорсинга в административном праве, остается скудной. Авторы реформ считают, что не могут передаваться на аутсорсинг непосредственно властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, IT <1>, то есть обслуживающие функции или отдельные процессы, не связанные с осуществлением властных полномочий. Необходимым условием является и наличие конкуренции на рынке соответствующих услуг <2>.

--------------------------------

<1> См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4.

<2> См.: Нарышкин С.Е. Административная реформа: первые шаги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. N 1. С. 9.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Самым глубоким исследованием остается постановка вопроса об ответственности за конечный результат. Передача государственными органами конкретных работ на аутсорсинг рыночным компаниям не снимает с государственных органов ответственности за предоставление гражданам и другим пользователям государства самого конечного выхода функции в нужное время и требуемого качества <1>. "Введение аутсорсинга - один из путей "сброса" государственных функций, что не должно снижать уровень их выполнения. Тут необходим контроль" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации / Под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. М.: Эко-Трендз, 2004. С. 139.

<2> Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. N 2.

Вопрос о том, должен ли заключаться договор аутсорсинга, поднимается редко, так же как и не дискутируется его природа, либо высказываются неоднозначные суждения: "В исследованиях по проблемам аутсорсинга в среде хозяйствующих субъектов часто встречается идея о том, что с помощью аутсорсинга можно отказаться от несвойственной для данной организации деятельности. Применимо ли подобное положение к аутсорсингу публичных услуг? Если исходить из того, что государственные органы могут вступать в частноправовые отношения, где предметом договора будет выполнение работ, оказание услуг согласно нормам гл. 37 ГК РФ ("Подряд") и гл. 39 ГК РФ ("Возмездное оказание услуг"), то, несомненно, ответ положительный" <1>.

--------------------------------

<1> Путило Н.В. Участие частных организаций в предоставлении публичных услуг // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.

Представляется, что для правильной трактовки правового явления, которое заимствуется из другой правовой системы, необходимо, чтобы исследователь имел весьма солидное представление о праве хотя бы одной страны, к этой системе принадлежащей. Речь идет о знании законодательства, доктрины, судебной практики, правосознания, в общем, полноценную оценку заимствованному явлению способен дать только компаративист.

На наш взгляд, неудачи в "продвижении" аутсорсинга в российской управленческой практике коренятся в крайней отсталости юридической доктрины и отсутствии необходимых предпосылок. Так, для европейцев совершенно очевидно разделение на юридических лиц публичного и частного права с разными правовыми режимами заключаемых ими договоров. Административный договор заключается юридическим лицом публичного права по правилам публичного права и контролируется административным судом. Это совершенно четкая схема. В трактовке Концепции административной реформы аутсорсинг выходит за пределы передачи частным субъектам оказания публичных услуг. Согласимся с тем, что "несмотря на то что аутсорсинг по своей природе прежде всего сопоставим с явлением, обозначаемым в германском административном праве как "функциональная приватизация", в российской доктрине и практике он часто трактуется более широко и применяется также для обозначения и иных видов возложения на частных субъектов публичных задач и функций" <1>.

--------------------------------

<1> Гриценко Е.В. Конституционные основы и правовые формы привлечения частных субъектов к решению муниципальных задач в России в сравнительной перспективе // Закон. 2013. N 2. С. 113 - 128.

Вообще-то, эксперты предупреждали, что копирование нового государственного менеджмента на первом этапе административной реформы слишком поспешно. А особенно осторожно нужно подходить к передаче функций или услуг, традиционно выполняемых государственными органами, негосударственным или квазигосударственным структурам, а также к децентрализации госуправления. Рациональность и полезность этих мер до сих пор не очевидна, а ущербность, особенно в условиях отсутствия развитой правовой базы, системы "патронажа", разгул коррупции нередко весьма наглядны <1>.

--------------------------------

<1> См.: Общее европейское пространство: перспективы взаимоотношений России и ЕС / Под ред. Э. Брюна, К. Греффа, В. Мау, В. Новикова, И. Самсона. М., 2004. С. 126.

Таким образом, снова возникает проблема неурегулированности в российском праве административного договора, непризнания юридических лиц публичного права, административной юстиции. Очевидное отставание доктрины в этом вопросе тем более недопустимо в условиях проникновения в законодательство отдельных разрозненных элементов такого явления, как участие негосударственных субъектов в государственном управлении.

Не получая объективную научную оценку, формирующийся институт законодательства грешит разрозненностью и разобщенностью и порождает практические трудности. Еще в 1998 году Конституционный Суд РФ признал возможность осуществления публичных функций негосударственными организациями. В Постановлении КС РФ от 19 мая 1998 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" подчеркнуто, что Конституция РФ, в том числе указанные конституционные нормы, не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. Наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции РФ.

После этого утверждения в российское законодательство проникают никак не поясняемые элементы, а попросту происходит констатация процесса.

Например, Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" (ред. от 1 декабря 2007 года) устанавливает, что отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, регулируются Законом РФ "О государственной тайне", положения которого обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также организациями, наделенными в соответствии с федеральным законом полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление в установленной сфере деятельности, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

Из этой статьи очевидна возможность наделения полномочиями в сфере государственного управления организаций, не являющихся органами власти. Или, к примеру, действие Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" распространяется "также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг". Среди таких организаций многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна". Федеральный закон от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции" (ред. от 6 декабря 2011 года) распространяет запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), помимо органов власти, на организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг.

Возможность осуществления полномочий органов власти заложена в нормативном определении автономного учреждения, каковым признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры (Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях").

На фоне довольно хаотичного развития законодательства Конституционный Суд РФ более четко формирует свою позицию. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" говорится уже о публично значимых функциях. Специальное регулирование федеральным законодателем правоотношений, возникающих в связи с возможностью обращения граждан и их объединений, включая юридические лица, к иным, помимо органов публичной власти, организациям, наделенным публично значимыми функциями (выделено мной. - Э.Т.), не исключается, но, напротив, предполагается, равно как и право субъекта Российской Федерации обязать создаваемые им государственные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции, рассматривать обращения граждан в целях обеспечения реализации и защиты их конституционных прав и свобод, а также определить правила и процедуры такого рассмотрения.

Взаимное влияние законодательства и конституционной судебной практики дает внешние выражения. Признание противоречащими Конституции РФ ряда статей Федерального закона от 2 мая 2006 года "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" привели к изложению права граждан на обращение в новой редакции (Федеральный закон от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ): "Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам".

Такого рода вмешательство Конституционного Суда РФ в толкование сравнительно недавно принятого Закона свидетельствует как о недостаточной проработанности закона, но в еще большей степени о значительном системном пробеле в понимании современного государственного управления и недостаточном отражении этого понимания в законодательстве. В итоге в российском законодательстве с подачи Конституционного Суда РФ появилось понятие "публично значимой функции" (без его разъяснения).

Материально-правовой аспект проблемы неизбежно влияет на процессуальный. Речь идет о давно поднимавшейся в литературе проблеме оспаривания в суд решений органов власти. АПК РФ предусматривает рассмотрение дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (выделено мной. - Э.Т.), должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей (ст. 197), а ГПК РФ - решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Узкий подход в ГПК РФ потребовал корректировки со стороны Верховного Суда РФ, а именно Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Пункт 5 этого Постановления говорит об оспаривании действий органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления (выделено мной. - Э.Т.) и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (ст. 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"), решений призывных комиссий (п. 7 ст. 28 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", ст. 15 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе"); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (п. 6 ст. 8 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации").

По правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий (выделено мной. - Э.Т.). К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст. ст. 2, 21, 26, 32 Федерального закона "О техническом регулировании"), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (ст. 3 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости").

Правомочность действий Верховного Суда РФ в данном случае вызывает сомнения, хотя мотивы такого вмешательства в нормотворческую деятельность очевидны - отсутствие в законодательстве четкого понимания и перечня субъектов, осуществляющих государственное управление. Разница в подходах арбитражных судов и судов общей юрисдикции, которая уже неоднократно выявлялась по разным категориям дел, в конечном итоге нарушает право граждан на судебную защиту и равенство перед судом.

Терминологически в трактовке высших судов и процессуальных кодексов мы сталкиваемся с "публично значимой функцией" (Конституционный Суд РФ), "государственными и иными публичными полномочиями" (АПК РФ), "властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления", "государственно-властными полномочиями" (Верховный Суд РФ), и все это для обозначения одного и того же явления, получившего в науке наименование "делегирование полномочий".

Однако действующее законодательство не содержит ни общих норм о делегировании полномочий, ни норм о делегировании осуществления публичных полномочий в частный сектор. Кроме того, как подмечено в литературе по поводу понятийного аппарата, в положениях об органах исполнительной власти и в уставах подавляющего большинства учреждений, понятие "государственная услуга" или не используется вовсе, или применяется только в отдельных случаях. Основными же понятиями, прочно закрепившимися в системе государственного управления, являются "полномочия" и "виды деятельности" <1>. Практика остро нуждается в единообразии нормативной терминологии.

--------------------------------

<1> См.: Калинин А.М. Реформа государственных учреждений: итоги 2010 г. и проблемы совершенствования правового регулирования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. N 2. С. 141.

Но отображение терминологии в законодательстве - это уже, по сути, конечный этап нормативного закрепления концепции; в данном случае, как отмечалось, речь идет о таких фундаментальных концептах, как юридическое лицо публичного права, делегирование властных полномочий, публичные услуги (причем в широком контексте - как удовлетворение основных потребностей граждан страны, гарантированных Конституцией, а не просто заявительные услуги административного свойства).

Мы неоднократно говорили о необходимости введения в наше законодательство категории юридического лица публичного права, при этом речь идет не об изменении существующей в гражданском праве и законодательстве классификации юридических лиц, а о принципиально иной категории публичного права <1>! Хорошим выходом представляется закрепление данного понятия напрямую в Конституции РФ <2>.

--------------------------------

<1> См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: Курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 95.

<2> См.: Хабриева Т.Я. Современные подходы к классификации юридических лиц // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 14.

То, что в публичном праве не проработана концепция государственных услуг и их предоставления негосударственными субъектами на основе делегирования, приводит к предложению встроить гражданско-правовой договор предоставления государственных услуг государственными бюджетными учреждениями в "систему традиционных административно-правовых средств, необходимых для правового оформления предоставления государственных услуг непосредственно органами государственной власти" <1>! Ведь "гражданско-правовой договор является универсальным средством введения блага в виде опосредованной государственной услуги в экономический оборот" <2>... Интересно, как в этом случае предполагается квалифицировать государственную пошлину? Как прибыль по гражданско-правовому договору?!

--------------------------------

<1> Лактионова Н.А. Правовые формы предоставления государственных и муниципальных услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 3. С. 91.

<2> Там же. С. 90.

Это пример "экстремистского" и, конечно, неграмотного обращения с законом и доктриной, но тому есть свои причины. Действительно, понятие государственной услуги, данное в законе, ограничивается лишь "административными" услугами. А как быть с так называемыми социальными услугами: образование, здравоохранение, социальная помощь? В широком плане они также являются публичными услугами, гарантированными Конституцией страны.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше