библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Многие исследователи, имея в виду примерно одно и то же, употребляют как однопорядковые словосочетания "право на информацию", "доступ к информации", "свобода информации". Между тем существуют нюансы. Если следовать логике европейских судов, свобода информации охватывает ряд прав, связанных с самореализацией человека: право знать о своем происхождении; право на получение информации по экономическим вопросам; творческую свободу; право на получение информации от государственных органов; право на защиту чести и достоинства; право на получение информации об услугах, товарах; право на доступ к публичной информации <1>. Таким образом, свобода информации заключает в себе целый ряд прав и является родовым понятием.

--------------------------------

<1> См.: Велиева Г.М. Защита свободы информации в практике Европейского суда по правам человека // Современное право. 2014. N 4.

Изначально право на информацию рассматривалось как производное право: в качестве исходной называлась норма ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, закрепляющая свободу искать, получать и распространять информацию. Именно она служила основанием для широкого толкования и выделения в отдельную категорию права на информацию <1>. Со временем право на информацию стали рассматривать как право, которое носит не производный, а самостоятельный характер <2>.

--------------------------------

<1> Сторонники концепции права на информацию обосновывают свой подход закрепленной в международно-правовых актах свободой искать информацию. А таких актов существует целый арсенал: ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 13 Конвенции о правах ребенка 1989 г., ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., ст. 13 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 9 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г., ст. 32 Арабской хартии прав человека 2004 г. Сюда добавляются декларации международных организаций (Декларация ЮНЕСКО 2008 г. о содействии свободе выражения мнений, доступе к информации и расширении прав и возможностей людей, органически дополнившая Руководящие принципы политики совершенствования информации, являющейся общественным достоянием, создаваемой государственными органами, 2004 г., совместные ежегодные декларации, принимаемые Специальным докладчиком ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение, Представителем Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) по вопросу о свободе средств массовой информации, Специальным докладчиком Организации американских государств (ОАГ) по вопросу о свободе выражения мнений и Специальным докладчиком Африканской комиссии по правам человека и народов (АКПЧН) по вопросу о свободе выражения мнений и доступе к информации (1999 - 2010 гг.). Стоит упомянуть и о деятельности Международной неправительственной организации "Статья 19", предложившей комплекс принципов под названием "Право общества знать: принципы законодательства о свободе информации" (см.: Забара И.Н. Становление и развитие концепции права на информацию в науке и практике международного права // Информационное право. 2013. N 5. С. 3 - 6). Можно добавить Йоханнесбургские принципы "Национальная безопасность, свобода самовыражения и доступ к информации", принятые 1 октября 1995 г., и многое другое, если задаться целью составить полный перечень.

<2> Забара И.Н. Становление и развитие концепции права на информацию в науке и практике международного прав. С. 3 - 6.

Через Конвенцию Совета Европы о защите прав человека и основных свобод (ст. 10) право на информацию попало в российскую Конституцию 1993 года и сразу же стало важнейшим институтом российского права. Конституция РФ гарантирует свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом (ч. 4 ст. 29: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом") и право на информацию о себе (ч. 2 ст. 24: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом"). Представляется, что в первом случае идет речь о праве на информацию в широком плане ("добывание" любой информации любым законным способом), а во втором - о праве на доступ к информации о себе ("добывание" персонализированной информации посредством доступа к ней).

Разделяем мы и опасения И.Л. Бачило в том, что Федеральный закон от 9 февраля 2009 года "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" свел проблему права на информацию в его конституционном содержании только к праву доступа к информации, что негативно отразится на его системной связи с другими законами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бачило И.Л. Свободный доступ к информации и Интернет // Информационное общество. 2000. N 4. С. 42 - 44.

Доступ к информации рассматривается и как элемент "информационной свободы", включающей в себя свободу СМИ <1>. Часть 4 ст. 29 Конституции РФ в литературе называют не только правом на информацию <2>, но даже принципом свободы информации <3>. На наш взгляд, в качестве принципа свободы информации российское законодательство, формирующееся в развитие конституционных норм, данный феномен пока не воспринимает, речь в конституционной норме идет скорее о праве на информацию. В этом плане можно различать право на информацию как родовое понятие и право на доступ к информации как его разновидность, выделяемую по признаку способа "добывания".

--------------------------------

<1> См.: Бачило И.Л. и др. Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Государство и право. 2005. N 7. С. 50.

<2> См.: Бачило И.Л. Информационное право. М., 2009. С. 132.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина) включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

<3> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 245.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

В литературе существует тенденция расширительно толковать информационные права и свободы по российской Конституции. "Закрепленное в Конституции РФ право на информацию выступает связующим элементом всей системы конституционных прав и свобод, возможности их реализации. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Но для того, чтобы реализовать это право, необходимо обладать информацией, касающейся характера и специфики того или иного рода деятельности и профессии. Только путем получения информации может быть реализовано право каждого на образование (ст. 43) и т.д." <1>. Действительно, при таком подходе информация лежит в основе любого конституционного права, любого обязательства по гражданско-правовому договору, процессуальных прав и т.п., что отвечает природе информации. Все же конституционное право на информацию имеет вполне ощутимые очертания, при бесспорном влиянии на прочие конституционные права.

--------------------------------

<1> Алексеева М.В. О проблемных вопросах реализации конституционного права на информацию как одного из основных прав и свобод человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 7. С. 16 - 19.

Важно, что попытка ограничения права на информацию была в свое время пресечена Конституционным Судом РФ (Постановление от 18 февраля 2000 года N 3-П): не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, право на информацию ("право знать") имеет конституционную природу, что позволяет рассматривать его в трудах по конституционному праву в числе основных прав и обязанностей граждан <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Авакьян С.А. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2005. Т. 1. С. 581 - 591.

Необходимо отметить, что при определении права на информацию в Конституции используется термин "каждый". Подпадают ли под данную категорию юридические лица и другие организации? Ответ дает практика Конституционного Суда РФ, которая распространяет употребляемое в Конституции слово "каждый" не только на физических лиц, но и на объединения граждан, в том числе юридические лица. Позиция, согласно которой конституционные права человека и гражданина распространяются на юридические лица в той степени, в какой данное право по своей природе может быть к ним применимо, выражена в Постановлении КС РФ от 24 октября 1996 года, Постановлении КС РФ от 17 декабря 1996 года. В Определении КС РФ от 22 апреля 2004 года N 213-О "По жалобе общественного благотворительного учреждения "Институт общественных проблем "Единая Европа" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса РФ и статьями 2 и 5 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" отмечено, что общественные объединения, к каковым относится общественное благотворительное учреждение "Институт общественных проблем "Единая Европа", создаются гражданами на основании ст. 30 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющей право каждого на объединение, для совместной реализации конституционных прав, таких как право на свободный поиск, получение, передачу, производство, распространение информации любым законным способом, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 4 ст. 29, ст. 33 и ч. 2 ст. 45 Конституции РФ). Названные права по своей природе могут принадлежать как гражданам (физическим лицам), так и их объединениям (юридическим лицам), которые вправе реализовать гарантированное ст. 46 Конституции РФ право на обращение в суд, в том числе на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, при том что право на судебную защиту выступает как гарантия всех конституционных прав и свобод. Отсутствие в действующем законодательстве, в том числе в оспариваемых положениях Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", прямого указания на право объединения граждан (юридического лица) оспорить в порядке гражданского судопроизводства коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие)... не может парализовать само это право, гарантированное Конституцией РФ. Поэтому соответствующие нормы законодательства предоставляют объединениям граждан (юридическим лицам) право на подачу в суд заявлений об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих и предполагают обязанность суда рассмотреть такое заявление по существу.

Сказанное позволяет сделать вывод о конституционной природе права объединений граждан (юридических лиц) на информацию <1>. Собственно, в законе теперь напрямую закреплено право организаций на доступ к информации, затрагивающей их права ("Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности" (п. 3 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года "Об информации, информационных технологиях и о защите информации")).

--------------------------------

<1> О конституционной основе прав хозяйствующих субъектов на информацию см.: Мытарев Ф.Ю. Правовое регулирование информационного обеспечения субъектов малого и среднего предпринимательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 8.

Помимо Конституции, имеется конкретизирующее законодательство. С учетом темы нашего исследования сосредоточим внимание на праве на информацию в сфере государственного управления. Особое значение здесь имеет отражение в законодательстве становления и эволюции открытости государственного управления.

Начало было положено Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 года N 2334 "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию", где впервые провозглашен принцип информационной открытости. Деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается в:

- доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

- систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;

- осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

- создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

Однако путь законодательного урегулирования открытости информации в государственном управлении оказался длительным. Помимо Федерального закона от 13 января 1995 года "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" и Федерального закона от 20 февраля 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации", действовали лишь разрозненные подзаконные акты. Затем появилось Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 года N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти". В литературе это Постановление 2003 года получило позитивную оценку, поскольку "сыграло свою положительную роль, продемонстрировав, что в Россию постепенно приходит понимание важности реализации "электронного правительства", повышения прозрачности государственных органов" <1>.

--------------------------------

<1> Комарова Т.Ю. Законодательное регулирование доступа к официальной информации в Российской Федерации // Теоретические проблемы информационного права. М., 2006. С. 126.

В настоящее время названное Постановление отменено в связи с вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 24 ноября 2009 года N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти", которое уже более функционально предписывает обеспечить не только само размещение сведений в сети Интернет, но и соблюдать при этом установленные сроки размещения информации (обычно 1 - 5 дней), а также достоверность и своевременное обновление размещаемой информации. Другое направление, связанное с выделением открытых данных, отражено в Постановлении Правительства РФ от 10 июля 2013 года N 583 "Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в форме открытых данных".

Кроме того, вопросы доступа к информации подробно освещены в Постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 года N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти", где имеются специальные разделы, посвященные порядку обеспечения доступа к информации о деятельности соответствующего органа, размещению информации о деятельности органа исполнительной власти в сети Интернет, а также порядку предоставления информации о деятельности федерального органа исполнительной власти по запросам. Примечательно, что последние два раздела появились в 2009 году, что свидетельствует о живой эволюции в рассматриваемой сфере.

Разумеется, подзаконное регулирование не может считаться достаточным; это скорее характеристика переходного, адаптационного периода. Начиная с 90-х годов велась работа над разработкой проекта закона о доступе к информации, который бы впервые на законодательном уровне закрепил конкретные механизмы реализации этого права, единые для всей России и всех уровней власти. Апогеем этой работы стало принятие Федеральных законов от 9 февраля 2009 года "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и от 22 декабря 2008 года "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации".

Их появление было воспринято экспертным сообществом в целом благоприятно, хотя имеются и спорные моменты. Один из наиболее дискуссионных вопросов - введение платы за предоставление информации (ст. 22 Федерального закона от 9 февраля 2009 года допускает возможность взимания платы за информацию). Высказано мнение, что поскольку государственные органы функционируют и создают информацию за счет бюджета, то есть на средства налогоплательщиков, повторное взимание средств с налогоплательщиков за доступ к информации представляется спорным. Платность информации противоречит и Рекомендации N REC (2002)2 Комитета министров Совета Европы государствам-членам "Относительно доступа к официальным документам", согласно которой плата должна быть разумной и не превышать фактические затраты <1>. Замечание об излишней ориентированности на возмездность информации было высказано и Общественной палатой в ходе экспертизы проекта закона <2>.

--------------------------------

<1> См.: Комарова Т.Ю. Законодательное регулирование доступа к официальной информации в Российской Федерации // Теоретические проблемы информационного права. М., 2006. С. 127.

<2> URL: http://www.oprf.ru/files/expert-dop/23a.doc (дата обращения: 17.02.2015).

При этом ст. 21 Закона определяет, что пользователю информацией предоставляется на бесплатной основе информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

1) передаваемая в устной форме;

2) размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах;

3) затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией;

4) иная установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иная установленная муниципальными правовыми актами информация о деятельности органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 года под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления понимает информацию (в том числе документированную), созданную в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившую в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности. Законом дается открытый перечень способов обеспечения доступа к информации о деятельности, в их числе:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Как видим, в Законе понятие "доступ к информации" используется в качестве родового.

Закон определяет также права пользователя информацией:

1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;

4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;

5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Наконец, базовое законодательство об информации тоже эволюционировало в плане "расширения" права на информацию. Если Федеральный закон от 20 февраля 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации" ограничивался нормой о том, что "государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными", то Федеральный закон от 27 июля 2006 года "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" содержит уже принцип правового регулирования - "открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами".

Таким образом, административная реформа оказала ощутимое влияние на институт права на информацию. На наш взгляд, главным здесь является концептуальный пересмотр схемы взаимоотношений при реализации права на информацию, а именно переход от традиционной реализации права гражданина на получение информации к активности самих органов государственной власти в раскрытии информации о своей деятельности. Как таковой инициативный доступ граждан к информации все более уступает место "превентивному" раскрытию информации самими властными структурами, право граждан на информацию практически трансформируется в обязанность органов власти.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше