библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Гражданин и "открытое правительство"

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Термин "открытое правительство" является прямым переводом английского понятия "open government", в котором под government понимается не правительство как набор инструментов, организаций, а сама система осуществления, процесс государственного управления. Исходя из этого, открытое правительство не предполагает создание какой-либо структуры, дублирующей действующие органы государственной власти <1>. Открытое правительство мыслится не только как прозрачность информации, но и как участие и сотрудничество граждан.

--------------------------------

<1> См.: Мартынов А.В. Система "открытое правительство" как один из главных механизмов открытого государственного управления в России // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 13 - 23.

Однако английским происхождением термина англосаксонское влияние не заканчивается. США запустили международную инициативу Open Government Partnership. О старте работы этой новой международной организации было объявлено 20 сентября 2011 года в Нью-Йорке на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, где восемь стран-основательниц (Бразилия, Великобритания, Индонезия, Мексика, Норвегия, Соединенные Штаты Америки, Филиппины, ЮАР) подписали Декларацию об открытом правительстве (государственном управлении) <1>. В 2012 году Российская Федерация заявила о своем намерении присоединиться к этой международной инициативе, однако в мае 2013 года отозвала свою заявку.

--------------------------------

<1> URL: http://www.opengovpartnership.org/ (дата обращения: 17.02.2015).

Надо сказать, что лидерство США и американская доминанта в построении открытого правительства отпугивали некоторые страны. Так, "американская инициатива во имя открытого управления для исторической сферы влияния (англосаксонский мир и Южная Америка)" <1> определенное время держала Францию на отдалении от этой организации, однако в мае 2014 года Франция все же подала свою заявку на вступление.

--------------------------------

<1> См.: Жиль У. Французская модель - открытое правительство // Право цифровой администрации в России и во Франции: Сб. науч. материалов российско-французской международной конференции. 27 - 28 февраля 2013 года. М., 2014. С. 46.

Отказ России от вступления в международную организацию не "закрыл" проект "открытое правительство" внутри страны. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 февраля 2012 года N 150 была образована рабочая группа по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "открытое правительство". Приоритетными направлениями деятельности системы "открытое правительство" названы: социальная политика; защита прав граждан; развитие конкуренции и предпринимательства; инновационное развитие; долгосрочная макроэкономическая и бюджетная политика; развитие кадрового потенциала; показатели эффективности функционирования системы "открытое правительство"; региональная политика и децентрализация полномочий в сфере государственного управления; инфраструктура и транспорт; политика в сфере спорта и внутреннего туризма; развитие систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и современных средств коммуникации.

Основные задачи рабочей группы:

а) анализ реализации приоритетов (программ), одобренных (утвержденных) Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти, а также эффективности взаимодействия этих органов с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями в ходе разработки и реализации указанных приоритетов и программ;

б) анализ эффективности и результативности деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, коллегий указанных органов и межведомственных комиссий, связанной с учетом мнений и предложений общественных объединений, движений и экспертных организаций;

в) общественная оценка и экспертиза эффективности структуры федеральных органов исполнительной власти и ее соответствия современным стандартам;

г) общественное обсуждение и экспертный анализ моделей взаимодействия институтов гражданского общества с органами исполнительной власти Российской Федерации в целях повышения качества выработки решений и эффективности их реализации;

д) подготовка предложений по созданию современной системы взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями на этапах выработки решений Правительства Российской Федерации и анализа их исполнения (в том числе совершенствование действующих инструментов общественного контроля в ходе реализации органами исполнительной власти Российской Федерации своих полномочий; вовлечение общественных объединений, движений и экспертных организаций в обсуждение приоритетных направлений работы органов исполнительной власти Российской Федерации и учет их мнений и предложений в целях повышения эффективности деятельности Правительства Российской Федерации; обеспечение прозрачности принятия решений, создание и использование каналов обратной связи с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями, расширение их участия в мониторинге и оценке деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации);

е) разработка современных инструментов оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, в том числе в области взаимодействия с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями в рамках функционирования системы "открытое правительство".

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

К заседанию рабочей группы 17 апреля 2012 года был представлен Итоговый доклад рабочей группы Президенту РФ по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы "открытое правительство". Оно определялось как современная и постоянно развивающаяся система управления государством со следующими целями: обеспечить высокий уровень прозрачности исполнительной и других ветвей государственной власти и свободный обмен информацией между государством и обществом; обеспечить активное участие общества в подготовке и реализации решений органов власти; повысить качество и доступность государственных услуг для удовлетворения потребностей населения; развить гражданский контроль над органами власти <1>. Эксперты подчеркивают, что традиционная модель государства, основанная на разделении общества по "вертикали" (на "управляющих" и "управляемых", на государственно-властные и общественные структуры), устарела и государственный аппарат, построенный по иерархическому принципу, не в состоянии в условиях растущих объемов информации своевременно ее перерабатывать и принимать эффективные решения. Поэтому необходимо переходить к матричным или сетевым структурам построения государства.

--------------------------------

<1> См.: Вишняков В.Г. Укрепление сущностных признаков Российского государства на современном этапе // Законодательство и экономика. 2012. N 7. С. 5 - 15.

Как видим, понимание открытого правительства вполне соответствует общемировому, открытое правительство рассматривается как система управления государством.

В Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" понятие "открытое правительство" не упоминается, но предусматривается множество мер по обеспечению открытости работы органов государственной власти и вовлечению населения в участие в государственном управлении. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2012 г. N 773 образована Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства. Названная Комиссия является постоянно действующим органом, осуществляющим координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом по вопросам формирования и функционирования системы "открытое правительство".

Решения Комиссии, принятые в пределах ее компетенции, являются обязательными для реализации органами исполнительной власти. Среди таких решений: Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти (26 декабря 2013 г.), Методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти (26 декабря 2013 г.), Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных (4 июня 2013 г.), Стандарт деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (29 мая 2014 г.).

Назначен министр открытого правительства, который является министром без портфеля (без министерства). В целом согласно Указу Президента РФ от 8 февраля 2012 года задачи, поставленные рабочей группой перед открытым правительством, выполняются многочисленными органами, не образующими единую систему. К ним относятся:

- институциональные механизмы: Экспертный совет при Председателе Правительства РФ; Комиссия по развитию системы "открытое правительство"; система общественных советов при органах исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях в новом формате, включая Общественные советы со специальными полномочиями; экспертные советы и группы; профессиональные ассоциации (бизнес-ассоциации, экспертные сообщества и т.д.); стандарт информационно-публичной деятельности органов власти и их руководителей; "контракт эффективности" министерств и ведомств; Фонд поддержки гражданских инициатив; оценка регулирующего воздействия; антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов; конкурсные комиссии по назначениям государственных служащих; механизмы для определения целевых показателей эффективности и их значений;

- механизмы "широкого вовлечения": институт жалоб, петиции; голосования, референдумы, опросы; конкурсы идей; повышение роли и участия СМИ, включая поддержку журналистских расследований, обязательную реакцию на публикуемую информацию о "Топ-1000" публичных персон, контроль за реакцией ведомств на резонансные публикации СМИ, личное участие представителей СМИ в механизмах системы "открытое правительство" (в том числе общественных советах); повышение общественного контроля над деятельностью "закрытых" учреждений;

- информационно-технологические механизмы: электронное правительство; электронный бюджет; электронная обработка писем, жалоб и запросов; ежегодные доклады различных механизмов "Открытого правительства" и уполномоченного по правам человека; порталы органов исполнительной власти; сайты по общественно значимым темам (например, "РосПил", "Россия без дураков", "РосЯма", "Гулагунет"); видеонаблюдение для обеспечения безопасности, прав и свобод граждан, а также противодействие коррупции (в органах государственной власти и учреждениях социального характера); система электронной идентификации граждан; электронные государственные услуги <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вишняков В.Г. Укрепление сущностных признаков Российского государства на современном этапе. С. 5 - 15.

Во исполнение Указа Президента РФ N 601 принят ряд нормативных актов: Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 года N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" (ред. от 30 июля 2014 года) (вместе с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения), правительственная Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года, Указ Президента РФ от 4 марта 2013 года N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" (ред. от 23 июня 2014 года) (вместе с Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"), Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 года N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (вместе с Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии), Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 года N 1284 "Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей" (вместе с Правилами оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей), Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 года N 877 "Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти" (ред. от 15 июня 2013 года).

Большая часть мероприятий в системе "открытое правительство" связана с использованием Интернета. Так, должно быть рассмотрено органами государственной власти предложение, набравшее 100 тысяч голосов на интернет-ресурсе "Российская общественная инициатива" <1>. Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тысяч граждан Российской Федерации в течение одного года, утверждена Правительством РФ 23 августа 2012 года <2>.

--------------------------------

<1> URL: https://www.roi.ru/.

<2> URL: http://government.ru/docs/20405/ (дата обращения: 17.02.2015).

Концепция "российской общественной инициативы" направлена на повышение открытости и демократичности публичной власти с использованием информационных технологий. Процедура осуществления "российской общественной инициативы" предусматривает следующие этапы.

1. Публичное представление предложения.

Направление гражданином предложения осуществляется посредством заполнения специальной формы с использованием специализированного ресурса. Инициатором предложения является гражданин, авторизованный с использованием Единой системы идентификации и аутентификации. Это предложение подлежит предварительной экспертизе оператором специализированного ресурса.

На голосование с использованием специализированного ресурса не выносятся:

а) предложения, противоречащие Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права;

б) предложения, аналогичные предложению, которое ранее было выдвинуто для голосования с использованием специализированного ресурса и в отношении которого голосование не завершено;

в) предложения по вопросам, предусмотренным ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации";

г) предложения, не соответствующие требованиям, содержащимся в настоящей Концепции.

Голосование за предложение с использованием специализированного ресурса начинается в день принятия решения о размещении этого предложения для голосования и проводится в течение одного года.

Система голосования с использованием специализированного ресурса организуется по принципу "один человек - один голос" таким образом, чтобы граждане имели возможность проголосовать как за предложение, так и против него. Поддержанным считается предложение, которое в течение одного года после его размещения с использованием специализированного ресурса собрало 100 тысяч голосов и более "за".

2. Экспертиза предложения и принятие решения о целесообразности разработки проекта нормативного правового акта или иного решения.

После того как предложение собрало не менее 100 тысяч голосов "за", оно направляется оператором специализированного ресурса в рабочую группу для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта или иного решения. Для этих целей создается рабочая группа, состав которой и регламент ее деятельности утверждаются Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства.

По результатам рассмотрения предложения рабочая группа принимает решение о необходимости разработки проекта нормативного правового акта или иного решения, направленного на реализацию предложения. В случае принятия рабочей группой решения о поддержке предложения ее руководитель докладывает на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства о принятом решении. Указанная Комиссия направляет протокол в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

3. Разработка проекта нормативного правового акта по результатам рассмотрения предложения.

Разработка и общественное обсуждение проекта нормативного правового акта по результатам рассмотрения предложения осуществляются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации, то есть в общем порядке.

Отрадно, что Концепция на стадии проекта прошла широкое публичное обсуждение, и целый ряд недостатков, в том числе выявленных сектором информационного права Института государства и права РАН, был своевременно устранен. Так, удалены первоначальные ограничения по тематике правотворческих предложений (предполагалось, что на голосование не может быть вынесено предложение о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, а также об освобождении от их уплаты, что ущемляло права налогоплательщиков), отказались от ограничения возможности выдвигать правотворческие предложения сроком на один год. В то же время нами высказывалось опасение, что использование Единой системы идентификации и аутентификации налагает определенные обязательства по обеспечению анонимности при подсчете голосов ("на выходе"), по защите персональных данных голосующих, так же как и в целом по техническому обслуживанию портала. Нормативные акты, решающие эти вопросы, до сих пор не приняты. Исчезла из Концепции и возможность судебного обжалования отрицательного заключения правовой экспертизы (впрочем, как и сама правовая экспертиза предложений Минюстом).

Заработал единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения <1>. Разработчик после принятия решения о подготовке проекта акта размещает уведомление на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

--------------------------------

<1> URL: http://regulation.gov.ru/.

Да и сама система "открытое правительство" располагает сайтом <1>. Очевидно, что открытое правительство не может не быть электронным.

--------------------------------

<1> URL: http://open.gov.ru/.

Однако создается впечатление, что открытое правительство остается внутриведомственной "забавой". Даже при всем понимании проблемы открытости "наверху" (что не факт) феномен открытого правительства совершенно недостаточно осмыслен самим обществом. Новшество спускается по вертикали (что не новость для России) обществу, которое не готово его воспринять. Уже "традиционно" концепции по реформированию государственного управления не упоминают об открытом правительстве (такая рассогласованность уже имела место в политике электронного правительства, что привело к отставанию и финансовым тратам).

Не привлек вопрос и достаточного внимания со стороны экспертов, о чем свидетельствует практическое отсутствие публикаций, а те, что имеются, просто перечисляют принятые нормативные акты. Авторы высказывают суждения, ничем не подкрепленные и не снабженные конкретными механизмами реализации, как, например, прогноз повышения эффективности работы системы "открытое правительство" "в случае достаточного и широкого применения информационных технологий, позволяющих оперативно проводить экспертизу наиболее значимых нормативно-правовых актов в субъекте РФ" <1>.

--------------------------------

<1> Дидикин А.Б. "Открытое правительство" в механизме взаимодействия гражданского общества и государства: формирование правовой модели и ее противоречия // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 1. С. 16 - 19.

Нужно отметить, что проблематика открытого правительства была затронута в разработках Института государства и права РАН более широкого плана. Имеется в виду теория открытого государства. Необходимыми, хотя и не исчерпывающими условиями становления открытого государства являются: 1) такая организация политико-государственной власти и публичного управления, при которой существуют реальный баланс и взаимное сдерживание трех ветвей власти и такое распределение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями управления страной, которое обеспечивает оптимальное сочетание федеральных, регионально-республиканских и местных интересов; 2) установление в стране режима законности и единого правопорядка в рамках правового государства; 3) создание транспарентного, отзывчивого к потребностям граждан, подотчетного им и эффективного аппарата государственного управления на основе искоренения бюрократизма и коррупции, установления общественного контроля над этим аппаратом, а также права граждан на информацию о его деятельности и доступа независимых СМИ к такой информации; 4) самоорганизация автономного от государства гражданского общества; 5) непрерывный процесс диалога, согласования интересов и приоритетов между социально ответственной властью и свободным от ее произвола населением; 6) отбор и ротация подавляющего большинства политических элит; 7) уважение, соблюдение и воплощение национальных и международных стандартов прав и свобод человека посредством создания комплексного (судебного и несудебного с особой ролью неправительственных правозащитных организаций) механизма обеспечения и защиты прав человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Открытое государство: пути достижения / Отв. ред. В.В. Смирнов. М.: ИГП РАН, 2005. С. 29.

Обозначенные процессы характеризуют демократизацию государственного управления, которая стала значительно заметнее именно с использованием возможностей ИКТ, нежели традиционных "бумажных" инструментов участия граждан в управлении <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 356 - 372.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше