библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Электронное опубликование нормативных актов России

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Термин "правовая информация" стал широко использоваться в связи с проблемами автоматизации информационной службы в области права. При узком понимании - это нормативный материал, от законов до индивидуальных решений, который правильно называть информационным фондом. Понятие правовой информации в более широком смысле слова относится ко всей нормативной или правовой информации, то есть к совокупности сведений о правовых нормах и правовых принципах, определяющих поведение в правовой сфере <1>. Развитие доктрины привело к формулировке информационной функции права, которая рассматривается теперь и в учебных изданиях по теории государства и права <2>. Информационная роль права прежде всего состоит в том, чтобы сообщить адресатам требования государства, относящиеся к поведению людей, довести до их сведения, какие имеются в обществе, одобряются или допускаются государством возможности, объекты, средства и методы достижения общественно полезных целей и, напротив, какие противоречат общественным интересам и поэтому запрещены законом <3>.

--------------------------------

<1> См.: Личность и уважение к закону. Социологический аспект. М.: Наука, 1979. С. 89.

<2> См., например: Общая теория государства и права: Академический курс / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2007. Т. 2. С. 87.

<3> См.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 73.

Всем, и даже не юристам, известна формула "никто не может отговариваться незнанием законов" (ignorantia juris neminem excusat). Однако государство должно предпринять необходимые меры, чтобы его граждане знали тексты законов, и это древнейшая функция государства. Различают три эпохи официального опубликования решений власти: добумажную (до I века н.э.), бумажную и электронную (в 1906 году в России была официально признана возможность передачи правовой информации по телеграфу) <1>. Таким образом, презумпцию знания закона можно определить как предположение, что надлежащим образом опубликованный закон известен всем и с момента вступления его в силу подлежит соблюдению всеми <2>.

--------------------------------

<1> Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / Под ред. В.Б. Исакова. М.: Формула права, 2012. С. 13 - 17.

<2> См.: Тилле А.А. Презумпция знания законов // Правоведение. 1969. N 3. С. 35.

Требование официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, закреплено в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В современных условиях повсеместного использования информационных технологий речь идет уже об электронном опубликовании. Электронное распространение нормативных текстов вот уже второе десятилетие осуществляется силами негосударственных субъектов. Юристам известно, что негосударственные справочные правовые системы зачастую оказываются надежнее и конкурентоспособнее государственных. Даже в судебных решениях отмечено, что размещение нормативных правовых актов в системах "Гарант" и "КонсультантПлюс" позволяет обеспечить возможность населению ознакомиться с содержанием нормативного правового акта (Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 31 марта 2010 года N 50-Г10-7) <1>. У государства задача иного уровня - придать электронному опубликованию официальный статус. И тому существуют объективные предпосылки, вытекающие из недостатков опубликования в печатной форме:

--------------------------------

<1> См.: Червяковский А.В. Печатное и электронное официальное опубликование нормативных правовых актов // Современное право. 2011. N 3. С. 8 - 11.

- недостаточный динамизм распространения правовых актов на бумаге, затруднения с определением начала действия правового акта (в доинтернетовские времена отмечались сложности с реализацией системы одновременного вступления акта в силу, так как "не всегда удается обеспечить своевременную доставку официальных печатных изданий в необходимом количестве по всей территории страны" <1>);

--------------------------------

<1> Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект // Журнал российского права. 1998. N 10 - 11.

- трудности хранения и поиска;

- экономические и экологические ограничения;

- неопределенность правового статуса печатного документа (что крайне актуально с учетом скорости внесения изменений в принятые акты);

- неидентичность различных версий официальных текстов;

- проблема кодификации правовых документов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы. С. 147 - 154.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Соответственно, уже в период с 1991 по 1996 годы в России осуществлялась работа по правовой информатизации, а именно по реализации Концепции создания Российской автоматизированной системы нормативных актов. В 1993 году был создан НТЦ "Система", на который были возложены обязанности по обеспечению оперативного доступа к информационно-правовым ресурсам органов государственной власти РФ, а также информационному обмену с региональными узлами правовой информации и субъектами РФ.

Развитие интернет-технологий предопределило новый виток и новый ракурс в решении задачи. Правовые акты начинают публиковаться на официальных сайтах органов власти сначала инициативно, а затем и для реализации возложенной на органы власти обязанности (Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 года N 98). Разумеется, такие опубликованные тексты могли содержать ошибки, быть неактуальными, словом, их размещение даже на официальном сайте органа власти не означало их официального статуса. Однако свою роль в деле популяризации данного способа опубликования подобная практика сыграла.

Нужно отметить, что в определенной мере "предвосхитили" возможности электронного опубликования суды. Эта позиция выражена Верховным Судом РФ в Определении от 26 декабря 2007 года N 74-Г07-19. Заявитель оспаривал приложение N 2 к Постановлению Правительства Республики Саха (Якутия) от 7 апреля 1994 года N 152 и дополнения к Положению о государственных вознаграждениях за открытие месторождений полезных ископаемых и ценных участков недр, утвержденные Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 27 января 1995 года N 23. Он утверждал, что оспариваемый акт нарушает его права на получение соответствующего государственного вознаграждения за открытие промышленного месторождения алмазов - трубок "Дачная" и "Нюрбинская". Заявитель также утверждал, что оспариваемый акт на момент его принятия не был официально опубликован, хотя и доведен до сведения всех заинтересованных лиц, в том числе всех геологических организаций Республики Саха (Якутия). "Не оспаривая того обстоятельства, что нормативные правовые акты органов государственной власти, местного самоуправления или должностного лица должны быть приняты и опубликованы в установленном порядке, Судебная коллегия полагает, что данное обстоятельство должно тщательно выясняться, имея в виду не только сам факт такой публикации, но и правовые последствия этого". По мнению ВС РФ, "о том, что данный акт был обнародован, свидетельствует не только наличие его в электронной информационной базе (Интернет), но и применение положений оспариваемого акта различными ведомствами, государственными организациями, судами". По поводу нарушения прав и свобод данным актом заявитель и обращается в суд, стремясь получить доступ к правосудию. Таким образом, размещение акта в Интернете является способом его обнародования.

Итогом (но еще не окончательным) описанных процессов стало то, что с конца 2011 года порядок опубликования нормативных актов в России подвергся существенной электронизации. Федеральный закон от 21 октября 2011 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" установил, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Это означает приравнивание официальной бумажной и электронной публикации.

Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

На официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) размещаются (опубликовываются) федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ.

На официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) могут быть размещены (опубликованы) иные акты палат Федерального Собрания, правовые акты Правительства РФ, других органов государственной власти РФ, законы и иные правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты.

Признание электронного опубликования официальным решает и проблему сводной действующей редакции нормативного акта после внесения в него изменений и дополнений, ибо в электронном виде такой сводный текст становится легкодоступным. Заметим, что эта проблема уже поднималась в судебной практике, но не получила своего разрешения, дожидаясь вмешательства новых технологий. Так, оспаривалась конституционность положения ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", согласно которому официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. Заявитель утверждал, что данная норма, допуская действие закона без повторного опубликования его полного текста в официальных изданиях после внесения в него изменений и дополнений, нарушает его конституционные права и противоречит статьям 15 (ч. 3), 18, 19 (ч. 1) и 24 (ч. 2) Конституции РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2005 года N 515-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лошанкова Вячеслава Александровича на нарушение его конституционных прав положением статьи 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"). Действительно, до некоторых пор для устранения подобного неудобства юристам приходилось пользоваться платными справочными правовыми системами, размещавшими актуальные сводные редакции действующих нормативных актов. Теперь такие сводные версии доступны на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), а ст. 4 оспоренного Федерального закона действует в новой редакции.

Указом Президента РФ от 17 ноября 2011 года N 1505 соответствующие изменения внесены и в Указ Президента РФ от 5 апреля 1994 года N 662 "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов": "Официальным опубликованием федерального закона считается первое размещение (опубликование) его полного текста на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации, а также в Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти": "Официальным опубликованием акта Президента Российской Федерации считается первое размещение (опубликование) его полного текста на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения - издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны".

Нужно заметить, что данный интернет-портал действовал и до вступления в силу Федерального закона от 21 октября 2011 года. Официальный интернет-портал правовой информации был создан по заказу ФСО России в рамках работ по развитию государственной системы правовой информации, которые проводятся в соответствии с Концепцией правовой информатизации России (утв. Указом Президента РФ от 28 июня 1993 г. N 966), Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013) и Государственной программой Российской Федерации "Информационное общество" (утв. распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. N 1815-р) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Червяковский А.В. О новом порядке официального опубликования федеральных законов // Современное право. 2012. N 2. С. 15 - 18.

Таким образом, введенная система электронного опубликования основана на принципе эквивалентности электронной и бумажной версии нормативного текста. Более того, действующий портал представляет собой скорее аналог интернет-сайта, объединяющего нормативные тексты, нежели новый способ публикации с использованием электронной подписи и т.п.

Между тем специалистами предлагалось поменять эти формы местами: сделать электронную форму основной, а бумажную - вспомогательной. При таком подходе выдвигались следующие принципы взаимодействия электронного и бумажного опубликования правовых актов:

1) акт органа государственной власти или должностного лица первоначально публикуется на официальной странице этого органа в системе официального электронного опубликования и с момента появления на этой странице считается опубликованным для всеобщего сведения. С этого момента начинает отсчитываться срок, необходимый для вступления правового акта в силу;

2) после опубликования правового акта в системе официального электронного опубликования уполномоченные печатные органы в установленный законом срок воспроизводят данную публикацию в печатной форме. Данная публикация является повторной официальной публикацией;

3) в случае расхождения первой официальной публикации и повторных официальных публикаций приоритет имеет первая, то есть электронная версия официального документа;

4) в системе официального опубликования могут и должны существовать печатные органы, осуществляющие частичное (выборочное) официальное опубликование, работающие на основе лицензий;

5) также на основе лицензий должны работать издательства, осуществляющие официальную публикацию нормативных правовых актов на бумаге в виде сборников и отдельных изданий;

6) все прочие издательства вправе в неофициальном порядке свободно публиковать правовые акты в виде отдельных книг, сборников, подборок, антологий, хрестоматий и пр., однако они не вправе искажать текст нормативного правового акта и (или) включать элементы, вводящие в заблуждение пользователей относительно неофициального характера публикации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / Под ред. В.Б. Исакова. М.: Формула права, 2012. С. 201 - 202.

Относительно коммерческого распространения нормативных актов заметим, что часто такие системы более удобны в использовании, снабжены дополнительными справочными материалами, поисковыми возможностями. Но государство не может переложить свою функцию по официальному опубликованию на коммерческую фирму, это его монопольное право. То есть речь можно вести лишь о последующем коммерческом распространении текстов. Оно никогда не приравнивается к официальному опубликованию, и главной задачей здесь является соблюдение аутентичности текстов. Подобное распространение официально опубликованной информации происходит в самых различных формах: издание тематических сборников, создание специализированных сайтов, выпуск CD, создание коммерческих справочных правовых систем. При этом важно, что у гражданина всегда остается возможность бесплатного обращения к официальному тексту, бумажному или электронному.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше