библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Законодательство зарубежных стран уделяет большое внимание официальному опубликованию нормативных актов, справедливо считая его обеспечительной мерой по доступу населения к правовой информации. Традиционно официальное опубликование осуществляется путем выпуска официального печатного издания, как правило, полностью финансируемого государством <1>. Иногда, желая обеспечить участие граждан в государственном управлении, государство принимает на себя обязанность официального опубликования и проектов нормативных актов. Это служит способом обеспечения участия общественности в нормотворческом процессе, поскольку у широкого круга лиц появляется возможность направить предложения по проекту в соответствующее ведомство. Например, в Канаде подобным образом публикуются проекты регламентов. Кстати, подобная форма широкого привлечения общественности к законодательному процессу известна не только развитым демократиям, но и развивающимся. Достаточно вспомнить опубликование (причем в самых разных, а не только официальных изданиях) проектов законов в период перестройки и начала 90-х годов в нашей стране.

--------------------------------

<1> Для зарубежных стран характерна стабильность официальных печатных изданий, многие из которых отсчитывают свою историю с XIX века. Так, официальный журнал Французской Республики (Journal officiel de la ) издается с 1848 года, Канадская газета (Canada Gazette) - с 1841 года, официальный вестник Румынии (Monitorial Oficial al Romaniei) - с 1832 года. В Испании официальный бюллетень появился в 1661 году, а обязательным источником опубликования стал в 1836 году. Официальное издание по своей форме может быть как газетой, издаваемой ежедневно (Италия, Япония), так и журналом, издаваемым, как правило, еженедельно (Канада).

Но далеко не всегда вся официальная информация "стекается" в единственный печатный источник. Федерациям свойственно соблюдение двухзвенной системы нормативных актов, при которой каждая провинция (Канада) или земля (Германия) имеет свой официальный орган печати. Кроме того, законы и подзаконные (административные) акты имеют раздельные издания. В некоторых странах официальными являются публикации и в определенных периодических газетах наряду с изданием специального журнала. В частности, почти во всех странах СНГ издаются как журналы, так и газеты <1>. Это позволяет отметить такую общую для многих стран черту, как множественность официальных источников публикации.

--------------------------------

<1> По источникам опубликования в зарубежных странах, в том числе странах СНГ см.: http://www.consultant.ru/law/links/lawresource/.

С развитием информационных технологий ряд государств стал прибегать к дополнительному способу опубликования, а именно к изданию электронной версии официальных печатных изданий. При этом основополагающими принципами являются: бесплатность электронного издания, его доступность в любое время суток, обеспечение прав тех, у кого нет доступа в Интернет (публичные библиотеки), гарантированность идентичности печатной и электронной информации.

Кроме того, государство обеспечивает онлайн-доступ к документам, принимаемым органами публичной власти, причем зачастую имеется в виду не просто ведение собственных сайтов органами власти, но и их сводная версия на специальном общегосударственном сайте (как www.service-public.fr во Франции). Доступ к законодательству дублируется также на особых сайтах, посвященных исключительно публикации нормативных текстов (www.legifrance.gouv.fr во Франции, www.canadagazette.gc.ca в Канаде, www.gpoaccess.gov в США и пр.). Доступ ко всем публичным сайтам обеспечивается взаимными ссылками.

Корреспондируя с печатными изданиями, электронные источники информации также множественны, хотя технически они гораздо проще корреспондируют друг с другом. Обеспечение электронной публикации ложится на государство, от лица которого действует правительство, министерство (как правило, Министерство юстиции) или редакция официального журнала в тех странах, где его сотрудники являются государственными служащими. Начатая как эксперимент, электронная публикация показала свои неоспоримые преимущества перед бумажной, поэтому с течением времени некоторые страны вовсе отказались от издания бумажной версии официального журнала, сосредоточившись только на электронной форме.

Так, бельгийский официальный журнал ("Монитор") появился в Интернете с 1997 года, а уже с 1 января 2003 года он публикуется только в электронной форме в HTML и PDF-формате. Публикация законов на бумажном носителе сохранена, но сократилась всего до трех экземпляров. Одна копия сдается на хранение в Королевскую библиотеку Бельгии. Вторая копия оставляется Министерству юстиции как хранителю. Третья копия передается в официальный журнал для обсуждения общественностью (первые две копии на рассмотрение общественности не предоставляются). Публикации, выставляемые в Интернете, являются точными копиями трех аутентичных копий документа на бумажном носителе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Верезен В. Публикация законов в электронном виде: Доклад на межд. семинаре "Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре". Великий Новгород, 2003. 23 сентября.

Принято также королевское решение от 27 сентября 2005 года о мерах обеспечения распространения и доступа к информации, содержащейся в бельгийском "Мониторе". Согласно нему главный грефье (секретарь суда) наблюдает, чтобы печатная версия или содержание "Монитора" были каждодневно доступны гражданам. Каждый имеет право обратиться в редакцию "Монитора" с запросом и получить бесплатную услугу по помощи в поиске актов и документов из "Монитора". Сами копии актов можно получить за плату.

Подобный подход по переходу на электронный формат использован в Эстонии, где официальным изданием является Riigi Teataja (издается Государственной канцелярией) <1>. С 1997 года изданные в Riigi Teataja правовые акты доступны в электронной форме посредством сети Интернет. С 1 июня 2002 года электронные издания Riigi Teataja в Интернете стали официальными наряду с правовыми актами, изданными на бумажном носителе. Электронные издания публикуются одновременно с изданиями на бумажном носителе. Публикуемые в Riigi Teataja печатные и электронные тексты имеют одинаковую юридическую силу. С 1 января 2007 года первичным официальным изданием считается eRT, на бумажных носителях издаются только пять контрольных экземпляров.

--------------------------------

<1> URL: https://www.riigiteataja.ee/.

По оценкам наблюдателей, с момента введения eRT в действие количество подписчиков на печатные издания Riigi Teataja постоянно сокращалось в среднем на 20% в год, в то же время число обращавшихся к eRT возросло в два-три раза. Правовые акты и иные документы передаются лицами, издающими нормативные правовые акты, для публикации в электронном издании Riigi Teataja посредством модуля extranet, доступ к которому предоставляется только на основании личного пароля. Представление документа таким способом считается официальным. Права на доступ лиц, представляющих данные, определяются письменным соглашением. Лицо, представляющее данные, может следить в модуле extranet продвижение представленного им документа вплоть до публикации в Riigi Teataja. Всего в августе 2005 года в базе данных eRT содержалось 69768 документов, из них 15177 различных редакций консолидированных текстов и 54941 первоначальный текст. За год в названную базу данных включается от трех до четырех тысяч правовых актов. За небольшим исключением все принятые в Эстонской Республике правовые акты доступны в качестве официальных текстов посредством eRT. Помимо государственных правовых актов в eRT публикуются постановления, которые представлены для публикации органами местного самоуправления и которые не публикуются в издании Riigi Teataja на бумажном носителе. Таким образом, государство предлагает органам местного самоуправления услуги по публикации их правовых актов.

В литературе сказано, что тексты эстонских законов, публикуемые в электронном правительственном бюллетене, можно использовать даже в суде <1>. Отмечается, что наиболее существенное отличие и преимущество eRT по сравнению с печатным изданием Riigi Teataja - это публикация консолидированных текстов. Консолидированный текст - это правовой акт, в котором отражены все внесенные в него изменения. Консолидированные тексты составляются на основании публикуемых в Riigi Teataja первичных текстов и актов о внесении изменений в первичные тексты. Самый первый текст правового акта является одновременно и первым консолидированным текстом. В eRT публикуются консолидированные тексты следующих правовых актов: законы (составляются в Министерстве юстиции), указы Президента Республики (составляются в Министерстве юстиции), постановления и распоряжения Правительства Республики (составляются в Государственной канцелярии), постановления министров (составляются в соответствующих министерствах), постановления президента Банка Эстонии (составляются в Банке Эстонии), постановления Республиканской избирательной комиссии (составляются в Канцелярии Рийгикогу).

--------------------------------

<1> См.: Тало И. Э-Эстония: уроки для России // Информационное общество. 2002. N 5 - 6. С. 3 - 46.

Первичные тексты издаются одновременно как на бумажном носителе, так и в электронной форме. При каждом внесении изменений в правовой акт на его основании составляется и публикуется новый консолидированный текст с указанием сроков действия этой редакции. Консолидированный текст публикуется в электронном виде одновременно с публикацией на бумажном носителе или вступлением в силу изменений, но не позднее третьего дня после опубликования. Консолидированные тексты доступны в eRT по состоянию на любой момент времени, то есть там можно найти все действовавшие в какой-то период и действующие сейчас редакции правовых актов, начиная с момента ввода в действие электронного издания Riigi Teataja, а также возможные будущие редакции. Каждая редакция консолидированного текста связана с предшествующей и последующей редакциями. Это позволяет передвигаться "во времени" от более ранней редакции к более поздней и наоборот. Таким образом, пользователю не надо искать правовые акты, которыми вносились изменения, чтобы понять, какие правовые акты в каких редакциях и когда действовали.

В других странах продолжают существовать параллельно электронные и печатные версии официальных изданий, но часто признается официальный характер и электронной публикации. Характерно, что официальными являются и бумажная, и электронная версии.

Так, в Великобритании электронные публикации получили статус официальных с октября 2002 года. С 1 апреля 2003 года публикации документов в канадской газете в PDF-формате являются официальными, с 1 июня 2004 года - во Франции, с марта 2006 года - в Беларуси.

28 февраля 2006 года Президент Республики Беларусь подписал Декрет N 4 "О внесении дополнения в Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь" и Указ N 124 "О внесении изменения в Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь", согласно которым к источникам официального опубликования отнесена электронная версия издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, размещаемая на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь <1>. Необходимо заметить, что названным Декретом электронное опубликование приравнено к иным официальным источникам.

--------------------------------

<1> URL: http://pravo.by/.

4 июля 2005 года в Венгрии принят Закон о свободе информации электронными средствами. В нем содержится обязательство публиковать в Интернете электронную версию официальной газеты Magyar Kozlony. Статья 12 Закона говорит о печатной и цифровой версии, при этом первая всегда считается истинной в случае их расхождения, а вторая должна появиться в день опубликования печатной версии. В Законе признаются два варианта электронного опубликования: размещение информации издающим органом на собственном сайте или ее пересылка информационному издателю, с тем чтобы он разместил ее на сайте (четко указав при этом, откуда происходит данная информация).

Параллельность электронной и бумажной версий, с одной стороны, расширяет диапазон источников, используемых населением, а потому имеет весьма демократичные последствия, с другой же - влечет явные финансовые проблемы (содержать столько источников накладно), а также требующие четкого решения вопросы аутентичности, приоритета одной из версий, последовательности (во времени) этих форм опубликования (как правило, электронная форма следует за бумажной), первичности опубликования и порядка вступления акта в силу.

Из всего перечисленного бельгийский пример можно считать иллюстрацией официального электронного опубликования, "привязанного" к Официальному журналу (поскольку Официальный журнал не существует кроме как в электронной форме, постольку публикация в нем является и официальной, и единственной). Следует отметить, что электронная версия существует именно для распространения - выпуск правовых актов на бумажном носителе был оставлен для Официального журнала, но сам журнал распространяется в более широком масштабе через Интернет.

Согласно информации советника бельгийского Официального журнала Вильфреда Верезена <1>, решение перейти на электронную публикацию объясняется финансовыми причинами. Предполагаемая экономия в 2,5 млн. евро в год была решающим фактором. Таким образом, одной из причин перехода к электронной форме распространения правовой информации является финансовая экономия. Речь идет именно о распространении правовой информации, а не изначальной электронной форме подписания нормативных актов и пересылке их внутри администрации электронными способами.

--------------------------------

<1> См.: Верезен В. Публикация законов в электронном виде: Доклад на межд. семинаре "Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре". Великий Новгород, 2003. 23 сентября.

Подобный подход перенят и на общеевропейском уровне. Так, принят Регламент от 7 марта 2013 года N 216/2013 об электронном опубликовании Официального журнала Европейского союза, признавший электронную публикацию официальной и порождающей юридические последствия.

В мире имеется опыт и исключительно электронного опубликования актов. Во Франции принят Декрет от 29 июня 2004 года N 2004-617 о способах и последствиях публикации в электронной форме некоторых административных актов. Им определены виды административных актов, для которых достаточно только электронной публикации для вступления в силу. Иными словами, они могут существовать только в электронной форме, и даже если есть бумажный дубликат, то он не имеет значения для вступления в силу и аутентичности. Назовем этот порядок исключительным электронным опубликованием. Это следующий перечень актов:

- регламентарные акты (но не ордонансы), посвященные административной организации государства, в частности декреты об организации центральной администрации, деконцентрированных служб государства, о делегировании подписи внутри служб государства и публичных учреждений;

- регламентарные акты (не ордонансы), касающиеся государственных служащих и публичных агентов, магистратов и военнослужащих;

- регламентарные акты (не ордонансы) о бюджете, в частности декреты и решения о распределении, открытии, аннулировании, переводе кредитов, конкурсных фондах, бюджетные и бухгалтерские инструкции;

- индивидуальные решения министра экономики в области конкуренции;

- регламентарные акты независимых административных властей и независимых публичных властей, созданных на праве юридического лица при условии, что эти акты не затрагивают и интересуют большинство граждан.

Налицо внутриорганизационный или индивидуальный характер регламентарных актов, публикуемых только в электронной форме. Все, что имеет нормативный характер, под первичную (и единственную) электронную публикацию не подпадает.

Другой способ электронной публикации используется в Швейцарии. Там с 1 января 2005 года в действие вступили новый Союзный закон от 18 июня 2004 года об официальных опубликованиях, а также изданный на его основании Ордонанс от 17 ноября 2004 года "О Собрании Союзного права и Союзном вестнике" (об официальных опубликованиях).

Те тексты, которые разрешено публиковать путем упоминания лишь их наименования и издавшего органа, могут быть обнародованы только в бумажной или только в электронной форме. Данный порядок опубликования назовем альтернативным. Согласно Закону "Об официальных опубликованиях" это те акты Конфедерации, а также международные договоры, конвенции между Конфедерацией и кантонами, которые:

- затрагивают ограниченный круг лиц;

- имеют технический характер и адресованы узким специалистам;

- должны быть опубликованы в другом формате.

Также только упоминаются (путем ссылки) в Официальном журнале тексты:

- которые публикуются иначе, чем в Собрании федерального права, в силу федерального закона или по ордонансу Федеральной ассамблеи;

- которые опубликованы в официальном издании, доступном в Швейцарии.

Эта форма публикации называется отсылкой (publication sous la forme d'un renvoi), и она означает, что должна упоминаться следующая информация: точный адрес, где можно получить весь текст, служба, в которой этот текст будет бесплатно предоставлен, интернет-адрес, по которому текст общедоступен. Все последующие изменения, дополнения таких текстов также упоминаются путем отсылки. Фактически это означает, что сам текст акта упоминается только в виде наименования.

Таким образом, электронная публикация, достаточная для вступления акта в силу, возможна лишь в отношении ограниченного круга актов, как правило, узкоориентированного характера. Таково состояние дел в современном мире, который, однако, не перестает размышлять на тему перехода к официальному электронному опубликованию более широкого круга нормативных актов или даже всех. Наиболее ощутимый стимул для такого рода размышлений - финансовый. Ведь существующая сегодня параллельность печатного и электронного опубликования означает, что периодические печатные издания продолжают издаваться, следовательно, это затратный вариант для государства.

В целом изучение зарубежного опыта позволяет констатировать, что в настоящее время традиционный печатный и электронный способы опубликования сосуществуют. При этом признание в последние годы за электронным способом официального характера основывается в большинстве случаев на приоритете бумажной версии в случае сомнений в их аутентичности. Исключительно электронный порядок опубликования, достаточный для вступления акта в силу (без бумажного варианта), существует лишь в немногих странах и касается, как правило, ограниченного круга актов, носящих внутриорганизационный (ненормативный), узкоспециальный или индивидуальный характер.

В числе причин такого "осторожного" отношения зарубежных стран к признанию первичности официального электронного опубликования можно выделить следующие обстоятельства.

  1. Традиционная последовательность и постепенность внедрения информационных технологий в деятельность публичной власти. Большинство развитых стран не спешит радикально преобразовывать отлаженные и работающие механизмы, все "новинки" проходят "пилотное" апробирование, детально изучается реакция населения и результативность, что всегда требует времени.
  2. Реакция на первичное электронное опубликование как на возможное нарушение принципа открытости информации и обеспечения доступа к ней. Такие условия, как недостаточная распространенность Интернета среди населения и различный уровень компьютерной грамотности (цифровое неравенство), высокая стоимость интернет-услуг, недостаточная опытность пользователей, способны сделать нормативные тексты недоступными, что перечеркивает основополагающие принципы демократического государства. Разумеется, эти условия преодолимы, но требуют временных и финансовых затрат.
  3. Опасности, связанные с известными недостатками любых электронных систем, - зависимость от технических условий (бесперебойное снабжение электричеством, устойчивость беспроводного соединения, возможности технологических сбоев), требования безопасности систем (гарантии аутентичности и своевременности актуализации данных, защита от хакерских атак). Эти опасности объясняют и сохранение бумажного дублирования. Очевидно, что переход к электронной системе опубликования требует разработки беспрецедентных мер защиты информации в государственных системах.
  4. Необходимость существенных финансовых затрат на внедрение и обеспечение постоянного бесперебойного функционирования электронного механизма опубликования. Несмотря на имеющиеся данные о последующей выгодности электронного опубликования ввиду прекращения печатного издания, на создание и запуск новой системы требуются большие средства. Это влечет также организационные и кадровые перемены во властных структурах. Нужно учитывать и "бесприбыльность" электронного опубликования, так как доступ к официально опубликованному акту должен быть бесплатным и осуществляться, имея в виду глобализацию, из любой части мира.

Итак, с учетом развития новых, электронных способов передачи информации важным средством информационного взаимодействия граждан и органов власти становится передача и распространение информации в информационных сетях общего пользования. Наметилась тенденция к постепенному переводу официального опубликования нормативных актов в электронный формат. Законодатели многих стран мира признали юридическую силу электронных документов наравне с документами, зафиксированными на бумаге. Электронное опубликование нормативных актов в качестве официального применяется при условии сохранения некоторого количества официальных бумажных копий (Бельгия, Эстония). Имеется и опыт первичного электронного опубликования административных актов ненормативного или узкоспециального характера (Франция, Швейцария). Но справедливости ради необходимо отметить и другой подход, когда публикация актов онлайн применяется как дополнительный инструмент, используемый государством для распространения правовой информации, и призвана решать прежде всего вопросы обеспечения доступа граждан к правовой информации, без придания такой публикации официального характера.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше