библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Законодательство зарубежных стран уделяет большое внимание официальному опубликованию нормативных актов, справедливо считая его обеспечительной мерой по доступу населения к правовой информации. Традиционно официальное опубликование осуществляется путем выпуска официального печатного издания, как правило, полностью финансируемого государством <1>. Иногда, желая обеспечить участие граждан в государственном управлении, государство принимает на себя обязанность официального опубликования и проектов нормативных актов. Это служит способом обеспечения участия общественности в нормотворческом процессе, поскольку у широкого круга лиц появляется возможность направить предложения по проекту в соответствующее ведомство. Например, в Канаде подобным образом публикуются проекты регламентов. Кстати, подобная форма широкого привлечения общественности к законодательному процессу известна не только развитым демократиям, но и развивающимся. Достаточно вспомнить опубликование (причем в самых разных, а не только официальных изданиях) проектов законов в период перестройки и начала 90-х годов в нашей стране.

--------------------------------

<1> Для зарубежных стран характерна стабильность официальных печатных изданий, многие из которых отсчитывают свою историю с XIX века. Так, официальный журнал Французской Республики (Journal officiel de la ) издается с 1848 года, Канадская газета (Canada Gazette) - с 1841 года, официальный вестник Румынии (Monitorial Oficial al Romaniei) - с 1832 года. В Испании официальный бюллетень появился в 1661 году, а обязательным источником опубликования стал в 1836 году. Официальное издание по своей форме может быть как газетой, издаваемой ежедневно (Италия, Япония), так и журналом, издаваемым, как правило, еженедельно (Канада).

Но далеко не всегда вся официальная информация "стекается" в единственный печатный источник. Федерациям свойственно соблюдение двухзвенной системы нормативных актов, при которой каждая провинция (Канада) или земля (Германия) имеет свой официальный орган печати. Кроме того, законы и подзаконные (административные) акты имеют раздельные издания. В некоторых странах официальными являются публикации и в определенных периодических газетах наряду с изданием специального журнала. В частности, почти во всех странах СНГ издаются как журналы, так и газеты <1>. Это позволяет отметить такую общую для многих стран черту, как множественность официальных источников публикации.

--------------------------------

<1> По источникам опубликования в зарубежных странах, в том числе странах СНГ см.: http://www.consultant.ru/law/links/lawresource/.

С развитием информационных технологий ряд государств стал прибегать к дополнительному способу опубликования, а именно к изданию электронной версии официальных печатных изданий. При этом основополагающими принципами являются: бесплатность электронного издания, его доступность в любое время суток, обеспечение прав тех, у кого нет доступа в Интернет (публичные библиотеки), гарантированность идентичности печатной и электронной информации.

Кроме того, государство обеспечивает онлайн-доступ к документам, принимаемым органами публичной власти, причем зачастую имеется в виду не просто ведение собственных сайтов органами власти, но и их сводная версия на специальном общегосударственном сайте (как www.service-public.fr во Франции). Доступ к законодательству дублируется также на особых сайтах, посвященных исключительно публикации нормативных текстов (www.legifrance.gouv.fr во Франции, www.canadagazette.gc.ca в Канаде, www.gpoaccess.gov в США и пр.). Доступ ко всем публичным сайтам обеспечивается взаимными ссылками.

Корреспондируя с печатными изданиями, электронные источники информации также множественны, хотя технически они гораздо проще корреспондируют друг с другом. Обеспечение электронной публикации ложится на государство, от лица которого действует правительство, министерство (как правило, Министерство юстиции) или редакция официального журнала в тех странах, где его сотрудники являются государственными служащими. Начатая как эксперимент, электронная публикация показала свои неоспоримые преимущества перед бумажной, поэтому с течением времени некоторые страны вовсе отказались от издания бумажной версии официального журнала, сосредоточившись только на электронной форме.

Так, бельгийский официальный журнал ("Монитор") появился в Интернете с 1997 года, а уже с 1 января 2003 года он публикуется только в электронной форме в HTML и PDF-формате. Публикация законов на бумажном носителе сохранена, но сократилась всего до трех экземпляров. Одна копия сдается на хранение в Королевскую библиотеку Бельгии. Вторая копия оставляется Министерству юстиции как хранителю. Третья копия передается в официальный журнал для обсуждения общественностью (первые две копии на рассмотрение общественности не предоставляются). Публикации, выставляемые в Интернете, являются точными копиями трех аутентичных копий документа на бумажном носителе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Верезен В. Публикация законов в электронном виде: Доклад на межд. семинаре "Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре". Великий Новгород, 2003. 23 сентября.

Принято также королевское решение от 27 сентября 2005 года о мерах обеспечения распространения и доступа к информации, содержащейся в бельгийском "Мониторе". Согласно нему главный грефье (секретарь суда) наблюдает, чтобы печатная версия или содержание "Монитора" были каждодневно доступны гражданам. Каждый имеет право обратиться в редакцию "Монитора" с запросом и получить бесплатную услугу по помощи в поиске актов и документов из "Монитора". Сами копии актов можно получить за плату.

Подобный подход по переходу на электронный формат использован в Эстонии, где официальным изданием является Riigi Teataja (издается Государственной канцелярией) <1>. С 1997 года изданные в Riigi Teataja правовые акты доступны в электронной форме посредством сети Интернет. С 1 июня 2002 года электронные издания Riigi Teataja в Интернете стали официальными наряду с правовыми актами, изданными на бумажном носителе. Электронные издания публикуются одновременно с изданиями на бумажном носителе. Публикуемые в Riigi Teataja печатные и электронные тексты имеют одинаковую юридическую силу. С 1 января 2007 года первичным официальным изданием считается eRT, на бумажных носителях издаются только пять контрольных экземпляров.

--------------------------------

<1> URL: https://www.riigiteataja.ee/.

По оценкам наблюдателей, с момента введения eRT в действие количество подписчиков на печатные издания Riigi Teataja постоянно сокращалось в среднем на 20% в год, в то же время число обращавшихся к eRT возросло в два-три раза. Правовые акты и иные документы передаются лицами, издающими нормативные правовые акты, для публикации в электронном издании Riigi Teataja посредством модуля extranet, доступ к которому предоставляется только на основании личного пароля. Представление документа таким способом считается официальным. Права на доступ лиц, представляющих данные, определяются письменным соглашением. Лицо, представляющее данные, может следить в модуле extranet продвижение представленного им документа вплоть до публикации в Riigi Teataja. Всего в августе 2005 года в базе данных eRT содержалось 69768 документов, из них 15177 различных редакций консолидированных текстов и 54941 первоначальный текст. За год в названную базу данных включается от трех до четырех тысяч правовых актов. За небольшим исключением все принятые в Эстонской Республике правовые акты доступны в качестве официальных текстов посредством eRT. Помимо государственных правовых актов в eRT публикуются постановления, которые представлены для публикации органами местного самоуправления и которые не публикуются в издании Riigi Teataja на бумажном носителе. Таким образом, государство предлагает органам местного самоуправления услуги по публикации их правовых актов.

В литературе сказано, что тексты эстонских законов, публикуемые в электронном правительственном бюллетене, можно использовать даже в суде <1>. Отмечается, что наиболее существенное отличие и преимущество eRT по сравнению с печатным изданием Riigi Teataja - это публикация консолидированных текстов. Консолидированный текст - это правовой акт, в котором отражены все внесенные в него изменения. Консолидированные тексты составляются на основании публикуемых в Riigi Teataja первичных текстов и актов о внесении изменений в первичные тексты. Самый первый текст правового акта является одновременно и первым консолидированным текстом. В eRT публикуются консолидированные тексты следующих правовых актов: законы (составляются в Министерстве юстиции), указы Президента Республики (составляются в Министерстве юстиции), постановления и распоряжения Правительства Республики (составляются в Государственной канцелярии), постановления министров (составляются в соответствующих министерствах), постановления президента Банка Эстонии (составляются в Банке Эстонии), постановления Республиканской избирательной комиссии (составляются в Канцелярии Рийгикогу).

--------------------------------

<1> См.: Тало И. Э-Эстония: уроки для России // Информационное общество. 2002. N 5 - 6. С. 3 - 46.

Первичные тексты издаются одновременно как на бумажном носителе, так и в электронной форме. При каждом внесении изменений в правовой акт на его основании составляется и публикуется новый консолидированный текст с указанием сроков действия этой редакции. Консолидированный текст публикуется в электронном виде одновременно с публикацией на бумажном носителе или вступлением в силу изменений, но не позднее третьего дня после опубликования. Консолидированные тексты доступны в eRT по состоянию на любой момент времени, то есть там можно найти все действовавшие в какой-то период и действующие сейчас редакции правовых актов, начиная с момента ввода в действие электронного издания Riigi Teataja, а также возможные будущие редакции. Каждая редакция консолидированного текста связана с предшествующей и последующей редакциями. Это позволяет передвигаться "во времени" от более ранней редакции к более поздней и наоборот. Таким образом, пользователю не надо искать правовые акты, которыми вносились изменения, чтобы понять, какие правовые акты в каких редакциях и когда действовали.

В других странах продолжают существовать параллельно электронные и печатные версии официальных изданий, но часто признается официальный характер и электронной публикации. Характерно, что официальными являются и бумажная, и электронная версии.

Так, в Великобритании электронные публикации получили статус официальных с октября 2002 года. С 1 апреля 2003 года публикации документов в канадской газете в PDF-формате являются официальными, с 1 июня 2004 года - во Франции, с марта 2006 года - в Беларуси.

28 февраля 2006 года Президент Республики Беларусь подписал Декрет N 4 "О внесении дополнения в Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь" и Указ N 124 "О внесении изменения в Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь", согласно которым к источникам официального опубликования отнесена электронная версия издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, размещаемая на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь <1>. Необходимо заметить, что названным Декретом электронное опубликование приравнено к иным официальным источникам.

--------------------------------

<1> URL: http://pravo.by/.

4 июля 2005 года в Венгрии принят Закон о свободе информации электронными средствами. В нем содержится обязательство публиковать в Интернете электронную версию официальной газеты Magyar Kozlony. Статья 12 Закона говорит о печатной и цифровой версии, при этом первая всегда считается истинной в случае их расхождения, а вторая должна появиться в день опубликования печатной версии. В Законе признаются два варианта электронного опубликования: размещение информации издающим органом на собственном сайте или ее пересылка информационному издателю, с тем чтобы он разместил ее на сайте (четко указав при этом, откуда происходит данная информация).

Параллельность электронной и бумажной версий, с одной стороны, расширяет диапазон источников, используемых населением, а потому имеет весьма демократичные последствия, с другой же - влечет явные финансовые проблемы (содержать столько источников накладно), а также требующие четкого решения вопросы аутентичности, приоритета одной из версий, последовательности (во времени) этих форм опубликования (как правило, электронная форма следует за бумажной), первичности опубликования и порядка вступления акта в силу.

Из всего перечисленного бельгийский пример можно считать иллюстрацией официального электронного опубликования, "привязанного" к Официальному журналу (поскольку Официальный журнал не существует кроме как в электронной форме, постольку публикация в нем является и официальной, и единственной). Следует отметить, что электронная версия существует именно для распространения - выпуск правовых актов на бумажном носителе был оставлен для Официального журнала, но сам журнал распространяется в более широком масштабе через Интернет.

Согласно информации советника бельгийского Официального журнала Вильфреда Верезена <1>, решение перейти на электронную публикацию объясняется финансовыми причинами. Предполагаемая экономия в 2,5 млн. евро в год была решающим фактором. Таким образом, одной из причин перехода к электронной форме распространения правовой информации является финансовая экономия. Речь идет именно о распространении правовой информации, а не изначальной электронной форме подписания нормативных актов и пересылке их внутри администрации электронными способами.

--------------------------------

<1> См.: Верезен В. Публикация законов в электронном виде: Доклад на межд. семинаре "Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре". Великий Новгород, 2003. 23 сентября.

Подобный подход перенят и на общеевропейском уровне. Так, принят Регламент от 7 марта 2013 года N 216/2013 об электронном опубликовании Официального журнала Европейского союза, признавший электронную публикацию официальной и порождающей юридические последствия.

В мире имеется опыт и исключительно электронного опубликования актов. Во Франции принят Декрет от 29 июня 2004 года N 2004-617 о способах и последствиях публикации в электронной форме некоторых административных актов. Им определены виды административных актов, для которых достаточно только электронной публикации для вступления в силу. Иными словами, они могут существовать только в электронной форме, и даже если есть бумажный дубликат, то он не имеет значения для вступления в силу и аутентичности. Назовем этот порядок исключительным электронным опубликованием. Это следующий перечень актов:

- регламентарные акты (но не ордонансы), посвященные административной организации государства, в частности декреты об организации центральной администрации, деконцентрированных служб государства, о делегировании подписи внутри служб государства и публичных учреждений;

- регламентарные акты (не ордонансы), касающиеся государственных служащих и публичных агентов, магистратов и военнослужащих;

- регламентарные акты (не ордонансы) о бюджете, в частности декреты и решения о распределении, открытии, аннулировании, переводе кредитов, конкурсных фондах, бюджетные и бухгалтерские инструкции;

- индивидуальные решения министра экономики в области конкуренции;

- регламентарные акты независимых административных властей и независимых публичных властей, созданных на праве юридического лица при условии, что эти акты не затрагивают и интересуют большинство граждан.

Налицо внутриорганизационный или индивидуальный характер регламентарных актов, публикуемых только в электронной форме. Все, что имеет нормативный характер, под первичную (и единственную) электронную публикацию не подпадает.

Другой способ электронной публикации используется в Швейцарии. Там с 1 января 2005 года в действие вступили новый Союзный закон от 18 июня 2004 года об официальных опубликованиях, а также изданный на его основании Ордонанс от 17 ноября 2004 года "О Собрании Союзного права и Союзном вестнике" (об официальных опубликованиях).

Те тексты, которые разрешено публиковать путем упоминания лишь их наименования и издавшего органа, могут быть обнародованы только в бумажной или только в электронной форме. Данный порядок опубликования назовем альтернативным. Согласно Закону "Об официальных опубликованиях" это те акты Конфедерации, а также международные договоры, конвенции между Конфедерацией и кантонами, которые:

- затрагивают ограниченный круг лиц;

- имеют технический характер и адресованы узким специалистам;

- должны быть опубликованы в другом формате.

Также только упоминаются (путем ссылки) в Официальном журнале тексты:

- которые публикуются иначе, чем в Собрании федерального права, в силу федерального закона или по ордонансу Федеральной ассамблеи;

- которые опубликованы в официальном издании, доступном в Швейцарии.

Эта форма публикации называется отсылкой (publication sous la forme d'un renvoi), и она означает, что должна упоминаться следующая информация: точный адрес, где можно получить весь текст, служба, в которой этот текст будет бесплатно предоставлен, интернет-адрес, по которому текст общедоступен. Все последующие изменения, дополнения таких текстов также упоминаются путем отсылки. Фактически это означает, что сам текст акта упоминается только в виде наименования.

Таким образом, электронная публикация, достаточная для вступления акта в силу, возможна лишь в отношении ограниченного круга актов, как правило, узкоориентированного характера. Таково состояние дел в современном мире, который, однако, не перестает размышлять на тему перехода к официальному электронному опубликованию более широкого круга нормативных актов или даже всех. Наиболее ощутимый стимул для такого рода размышлений - финансовый. Ведь существующая сегодня параллельность печатного и электронного опубликования означает, что периодические печатные издания продолжают издаваться, следовательно, это затратный вариант для государства.

В целом изучение зарубежного опыта позволяет констатировать, что в настоящее время традиционный печатный и электронный способы опубликования сосуществуют. При этом признание в последние годы за электронным способом официального характера основывается в большинстве случаев на приоритете бумажной версии в случае сомнений в их аутентичности. Исключительно электронный порядок опубликования, достаточный для вступления акта в силу (без бумажного варианта), существует лишь в немногих странах и касается, как правило, ограниченного круга актов, носящих внутриорганизационный (ненормативный), узкоспециальный или индивидуальный характер.

В числе причин такого "осторожного" отношения зарубежных стран к признанию первичности официального электронного опубликования можно выделить следующие обстоятельства.

  1. Традиционная последовательность и постепенность внедрения информационных технологий в деятельность публичной власти. Большинство развитых стран не спешит радикально преобразовывать отлаженные и работающие механизмы, все "новинки" проходят "пилотное" апробирование, детально изучается реакция населения и результативность, что всегда требует времени.
  2. Реакция на первичное электронное опубликование как на возможное нарушение принципа открытости информации и обеспечения доступа к ней. Такие условия, как недостаточная распространенность Интернета среди населения и различный уровень компьютерной грамотности (цифровое неравенство), высокая стоимость интернет-услуг, недостаточная опытность пользователей, способны сделать нормативные тексты недоступными, что перечеркивает основополагающие принципы демократического государства. Разумеется, эти условия преодолимы, но требуют временных и финансовых затрат.
  3. Опасности, связанные с известными недостатками любых электронных систем, - зависимость от технических условий (бесперебойное снабжение электричеством, устойчивость беспроводного соединения, возможности технологических сбоев), требования безопасности систем (гарантии аутентичности и своевременности актуализации данных, защита от хакерских атак). Эти опасности объясняют и сохранение бумажного дублирования. Очевидно, что переход к электронной системе опубликования требует разработки беспрецедентных мер защиты информации в государственных системах.
  4. Необходимость существенных финансовых затрат на внедрение и обеспечение постоянного бесперебойного функционирования электронного механизма опубликования. Несмотря на имеющиеся данные о последующей выгодности электронного опубликования ввиду прекращения печатного издания, на создание и запуск новой системы требуются большие средства. Это влечет также организационные и кадровые перемены во властных структурах. Нужно учитывать и "бесприбыльность" электронного опубликования, так как доступ к официально опубликованному акту должен быть бесплатным и осуществляться, имея в виду глобализацию, из любой части мира.

Итак, с учетом развития новых, электронных способов передачи информации важным средством информационного взаимодействия граждан и органов власти становится передача и распространение информации в информационных сетях общего пользования. Наметилась тенденция к постепенному переводу официального опубликования нормативных актов в электронный формат. Законодатели многих стран мира признали юридическую силу электронных документов наравне с документами, зафиксированными на бумаге. Электронное опубликование нормативных актов в качестве официального применяется при условии сохранения некоторого количества официальных бумажных копий (Бельгия, Эстония). Имеется и опыт первичного электронного опубликования административных актов ненормативного или узкоспециального характера (Франция, Швейцария). Но справедливости ради необходимо отметить и другой подход, когда публикация актов онлайн применяется как дополнительный инструмент, используемый государством для распространения правовой информации, и призвана решать прежде всего вопросы обеспечения доступа граждан к правовой информации, без придания такой публикации официального характера.

Читать дальше