библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Антикоррупционный информационный стандарт

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Само понятие антикоррупционного стандарта впервые использовано в Модельном законе "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (принят на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление от 15 ноября 2003 года N 22-15)): антикоррупционные стандарты - единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы. В этом же ключе в Федеральном законе "О противодействии коррупции" предусматривается такое направление деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, как "введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области".

Опираясь на приведенные определения, можно охарактеризовать антикоррупционный информационный стандарт как систему межотраслевых гарантий, запретов и ограничений, определяющих значение информации в антикоррупционной политике государства. Данный стандарт должен быть реализован в конкретных правовых нормах.

Сказанное позволяет выделить следующие составные части антикоррупционного информационного стандарта:

- информационная открытость (транспарентность) государственного управления как общественно значимого процесса;

- свобода и прозрачность информационного обмена в государственном управлении;

- обеспечение качества правовой информации, в том числе исключение ее коррупциогенности;

- создание специальных антикоррупционных информационных режимов;

- постоянное информирование о состоянии коррупции.

Рассмотрим их подробнее.

Во-первых, транспарентность государственного управления как общественно значимого процесса. Установление режима информационной открытости деятельности органов власти и всего государственного управления в целом выполняют значительную антикоррупционную роль, поскольку изначально устраняется одно из главных условий коррупции - закрытость и неподконтрольность административной системы <1>.

--------------------------------

<1> В означенном ракурсе транспарентность подробно проанализирована выше.

Во-вторых, свобода и прозрачность информационного обмена в государственном управлении.

Оборот информации между государством и частными лицами охватывает как предоставление информации государством гражданам и организациям (1), так и сбор информации самим государством от частных субъектов (2). Первое направление основано на реализации права на доступ к информации, который осуществляется в разных правовых режимах. Так, доступ к социально значимой информации подчинен режиму публичного права, а предоставление информации по запросам частных лиц - и публичному, и частному.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

К сожалению, это понимание разных правовых режимов информации не всегда проводится последовательно и четко. Так, в комментариях к ч. 4 ст. 29 судьи Конституционного Суда признают, что "информация о государственной жизни должна быть, как правило, открытой и общедоступной" <1>, видя также элементы открытости государственного управления в ч. 3 ст. 41, ст. 42, ч. 1 ст. 123. Одновременно "свобода информации... не предполагает право требовать доступа к любой информации, если иное не предусмотрено законом" <2>. Подобные колебания никак не в пользу презумпции открытости публичной информации. Между тем в обществе демократии государство транспарентно, а частная жизнь граждан "непроницаема". В режиме диктатуры - наоборот <3>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина) включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

<1> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 281.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина) включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное).

<2> Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 282.

<3> См.: Hennette-Vauchez S., Roman D. Droits de l'Homme et fondamentales. Paris: Dalloz, 2013. P. 490.

Несмотря на все положительное значение, принятый 9 февраля 2009 года Федеральный закон "О доступе к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления" имеет недостатки, отмеченные экспертами. Прежде всего, это отсутствие фиксации четкой обязанности для каждого органа власти размещать в Интернете все без исключения сведения, которые не относятся к информации ограниченного доступа, а также наличие оценочных категорий. Например, пользователю предоставляется на бесплатной основе информация, "затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией" (п. 3 ст. 21), но какая информация может затрагивать права и обязанности, а какая нет - неясно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шевердяев С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14.

Циркулирование информации часто подвержено коррупционным рискам, ибо сама информация зачастую становится товаром. Здесь важно задать единообразные правила и следить за их выполнением. Одним из главных, как представляется, должна стать презумпция открытости информации, в условиях которой перечень информации ограниченного доступа может устанавливаться только законом.

Чаще всего информация из государственных реестров предоставляется на платной основе. Здесь возможны самые разнообразные коррупционные проявления, например, установление возможности дифференциации стоимости информации. Необходим общий механизм по доступу к информации из государственных реестров с обеспечением равного доступа, устранением незаконных конкурентных преимуществ, а также разработка режимов доступа (общий и по запросам) в зависимости от вида информации (правовая, экологическая, экономическая, информация о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления).

Введение платы за предоставляемую информацию не должно делать ее недоступной, именно поэтому в законах часто закрепляется, что плата не должна превышать фактических расходов на изготовление ксерокопии.

Получение информации государством от частных лиц в управленческих целях также подчинено правилам. Сбор информации самим государством часто связан с реализацией контрольных функций органами публичной власти. Известно, что осуществление контрольной деятельности способно привести к коррупционным проявлениям. Причины могут быть как в неурегулированности статуса контролирующего органа и недостаточной определенности его компетенции, так и в откровенном превышении должностных полномочий служащими. Недаром в этой сфере принимаются специальные законы, такие как Федеральный закон от 26 декабря 2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Им установлены пределы обращения с информацией для государственных и муниципальных служащих. При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов; распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Для создания действенного механизма контроля за правильностью выполнения возложенных на органы власти полномочий нужно: 1) четко и однозначно определить полномочия по истребованию информации у частных субъектов, 2) на законодательном уровне урегулировать виды и объем истребуемой информации, 3) расписать механизм реагирования на нарушения, совершенные должностными лицами, 4) установить ответственность должностных лиц за подобные нарушения. Пока что имеются только ст. 140 УК РФ и ст. 5.39 КоАП РФ, которых недостаточно для привлечения к ответственности при более сложных составах нарушений.

Вообще, основной коррупционный риск при циркуляции информации - нарушение правил обращения с информацией (если они, конечно, есть). Проблема современного российского периода в том, что эти правила до конца не установлены. Так, режим служебной информации остро нуждается в законодательной регламентации, равно как и более общие вопросы защиты информации.

Большое значение имеет создание особого информационного режима при предоставлении государственных услуг. В Национальном плане противодействия коррупции первоочередной мерой названо формирование единой информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей межведомственное электронное взаимодействие органов государственной власти, а также взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг.

В-третьих, обеспечение качества правовой информации, в том числе исключение ее коррупциогенности.

В условиях "правовой инфляции", когда нормативных правовых актов принимается множество, но их исполнение не гарантировано, качество правовой информации приобретает особое значение. В общем плане хочется упомянуть положительный опыт ряда стран, связанный с оценкой регулирующего воздействия, посредством которой прогнозируются различные варианты влияния акта на систему общественных отношений.

Стоит упомянуть и систематизацию управленческой информации в виде составления административных регламентов. При всех недочетах этой масштабной работы очевиден ее вклад в дело систематизации и улучшения качества правовой информации. В последнее время одним из способов обеспечения качества правовой информации, или нормативных правовых актов, стала антикоррупционная экспертиза <1>.

--------------------------------

<1> Институт антикоррупционной экспертизы будет рассмотрен отдельно.

В-четвертых, создание специальных антикоррупционных информационных режимов.

Данную составляющую антикоррупционного стандарта показательно проиллюстрировать примером государственных закупок. Как отмечается в специальных исследованиях, в момент разработки и принятия Закона о госзакупках коррупция воспринималась как главная проблема госзакупок. Наряду с обеспечением прозрачности госзакупок преодолению этой проблемы должны были способствовать максимальная формализация и унификация всех закупочных процедур с резким ограничением возможностей госзаказчика и его сотрудников, проводящих закупки, повлиять на отбор поставщиков. Важным элементом создаваемой системы по борьбе с коррупцией также была ориентация на простые инструменты контроля, что предполагало использование простых процедур закупок, легче поддающихся контролю с позиций регулятора <1>. Действительно, Федеральный закон от 21 июля 2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" содержал целую систему норм, обеспечивающих прозрачность заключения такого рода контрактов. Эту линию продолжил действующий Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ред. от 31 декабря 2014 года), обозначив принцип открытости и прозрачности (ст. 7): "В Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок". При этом учитывается и цифровое неравенство. Предусматривая размещение извещений о проведении открытых конкурсов в единой информационной системе, Закон наряду с этим дает заказчику право опубликовать извещение в любых средствах массовой информации или разместить это извещение на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (ст. 49).

--------------------------------

<1> См.: Система госзакупок: на пути к новому качеству: Доклад ГУ-ВШЭ / Отв. ред. А.А. Яковлев. М., 2010. С. 6.

В-пятых, постоянное информирование о состоянии коррупции в стране и отдельных сферах, привлечение общественности, создание системы общественного контроля за органами власти, международный обмен информацией по противодействию коррупции. Это связано и со свободой СМИ; однако полной свободы быть не может - необходимо найти баланс информационных интересов государства и гражданского общества, баланс между управляемостью и независимостью, вертикалью власти и горизонталью общества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Монахов В.Н. Средства массовой информации: камо грядеши // Проблемы информационного права / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 2009. С. 118.

Разумеется, словесно государство демонстрирует намерение открыться для СМИ. Так, Национальная стратегия противодействия коррупции "реализуется федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами, в том числе путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции и путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества".

Однако реализация этих намерений всецело зависит от доброй воли органов власти. Даже Федеральный закон "О противодействии коррупции" не обязывает публиковать сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих (они лишь могут предоставляться для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации и Центрального банка). Адаптированность этой формулировки к кампании по борьбе с коррупцией, проходящей разные фазы, очевидна.

С другой стороны, нужно иметь в виду, что противодействие коррупции способно ограничивать доступ к информации и даже в определенной мере нарушать общепризнанные правила защиты персональных данных. Например, Федеральный закон от 7 августа 2001 года "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" предусматривает обязательность контроля в отношении некоторых денежных операций. Сведения о лицах, совершающих такие сделки, сообщаются банками в Федеральную службу по финансовому мониторингу. В этом смысле важно соблюсти баланс между развитием направления информационной открытости власти и адекватной защитой данных, имеющихся в распоряжении органов публичной власти.

Таким образом, обеспечение открытости информации в процессе государственного управления составляет ядро антикоррупционного стандарта. По нашему мнению, информационный антикоррупционный стандарт представляет собой систему нормативно установленных правил, закрепляющих правовой режим открытости информации в государственном управлении и потому способствующих снижению коррупции, а именно: транспарентность государственного управления; свобода и прозрачность информационного обмена в государственном управлении; обеспечение качества правовой информации (в том числе обязательная антикоррупционная экспертиза); создание специальных антикоррупционных информационных режимов; широкое информирование общества о состоянии коррупции. Разумеется, все предусмотренные меры, а именно компоненты стандарта в виде запретов и ограничений, обязательно должны быть обеспечены нормами законодательства об ответственности.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше