библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002 - 2003 годах в экспертных кругах. Счетная палата РФ, ГУ-ВШЭ, фонд "Индем", Национальный антикоррупционный комитет вводят термин "коррупциогенность законодательства" <1>. В более широком плане ученые предлагали, чтобы каждый законопроект получал "объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Антикоррупционная политика / Под ред. Г.А. Сатарова. М., 2004; Головщинский К. Диагностика коррупциогенности законодательства. М., 2004; Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. N 5.

<2> Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 71. Это направление криминологической экспертизы получило развитие в Республике Беларусь (Указ Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. N 244 "О криминологической экспертизе").

Отличительным признаком коррупциогенного законодательства является наличие норм, допускающих их произвольную трактовку и применение государственными (муниципальными) служащими. В 2004 году на площадке Центра стратегических разработок в результате серии дискуссий был выработан при участии автора единый согласованный документ - Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта <1>. В 2006 году при поддержке Всемирного банка документ был существенно дополнен и переработан, что позволило применять его также при анализе подзаконных актов, в том числе административных регламентов.

--------------------------------

<1> См.: Краснов М.А., Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А., Головщинский К.И., Южаков В.Н. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М.: Статут, 2004.

Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов <1> основана на проверке соблюдения правил юридической техники (формальный аспект) и оценке "дефектных" норм с точки зрения коррупционного потенциала (содержательный аспект). Для этого весь текст нормативного акта должен быть проверен на наличие коррупционных факторов - нормативно-правовых конструкций и решений, которые увеличивают коррупционную опасность.

--------------------------------

<1> См.: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007.

Методика разрабатывалась в практических целях и после апробирования применена при проведении конкретных антикоррупционных экспертиз в течение 2005 - 2006 годов. Методика использовалась экспертами, привлекаемыми комиссией Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, для антикоррупционной экспертизы Федеральных законопроектов, таких как "О лекарственных средствах", "О защите конкуренции", "Об организации азартных игр", "Об основах туристской деятельности" и др.

Для овладения изложенной в Методике техникой Институтом модернизации государственного и муниципального управления были организованы тренинги для государственных служащих и независимых специалистов. Мы разработали методическую базу и на ее основе в течение 2006 - 2009 годов провели подобные тренинги для сотрудников аппарата Государственной Думы РФ и помощников депутатов, Правительства РФ, ряда ФОИВ (Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба, Министерство экономического развития и др.), государственных служащих администраций и законодательных органов субъектов Федерации (тренингами охвачена почти треть от общего числа субъектов РФ), для представителей ОПОРЫ РОССИИ и ТПП России. Главной задачей двухдневного тренинга ставилось формирование нового взгляда на нормативный правовой акт с точки зрения его потенциальных возможностей в способствовании коррупции. Обучаемые после ознакомления с Методикой и системой типичных коррупционных факторов упражнялись в проведении антикоррупционной экспертизы сначала нормативных фрагментов, а затем и полноценных нормативных правовых актов (подобранных в зависимости от региона (ведомства)). Для поддержания актуального интереса на протяжении всего мероприятия обучаемые разделялись на группы, которые состязались между собой. Практические задания (кейсы) для тренинга должны обновляться на каждое мероприятие в зависимости от состава и предметной ориентированности участников.

Отрадно, что антикоррупционная экспертиза - пример постепенного внедрения нового инструмента в законодательство, так сказать, "снизу". Родившись как независимая, она распространилась по регионам, получила отражение в законодательстве субъектов РФ и муниципальных актах, а уже потом была урегулирована на общефедеральном уровне. Так воплотилось в жизнь пожелание прессы: "Документ в духе этой методики должен тем или иным образом выйти в статусе закона; проверка на взяткоемкость должна стать необъезжаемым участком пути к принятию и вступлению в силу любого закона и любого подзаконного акта, причем с обязательным привлечением независимых экспертов хотя бы на уровне Госдумы" <1>.

--------------------------------

<1> Привалов Александр. О хорошей бумажке // Эксперт. 2006. N 13. С. 20.

На уровне государственных документов об антикоррупционной экспертизе как особом направлении деятельности впервые было упомянуто в Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р). Концепция административной реформы в числе мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность назвала разработку методик первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов (что и проявилось в создании вышеописанной Методики анализа коррупциогенности нормативных правовых актов). Затем совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации было названо мерой профилактики коррупции в Национальном плане противодействия коррупции (утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 года). Этим документом организация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации была закреплена за Генеральным прокурором РФ и Министерством юстиции РФ.

Далее, на уровне Правительства РФ утверждаются Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 года N 195 и 196). Однако принятие Федерального закона от 17 июля 2009 года "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" не могло не поменять правительственную позицию, что выразилось в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ред. от 27 ноября 2013 г.).

В чем заключается идея антикоррупционной экспертизы и "эксклюзивность" российского подхода? Часто цитируемое определение коррупции, данное Джозефом Лапаломбаром, оказывается не вполне верным применительно к Восточной Европе. Политической коррупцией он называет практически любое действие, при совершении которого должностное лицо отступает от своих определенных законом обязанностей в обмен на получение персональных выгод. Однако в Восточной Европе "коррумпированные" чиновники зачастую делают именно то, что в любом случае должны были бы сделать в соответствии с законом. Кроме того, чиновники могут отступать от своих обязанностей из соображений лояльности и без какой-либо личной выгоды <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шайо Андраш. Коррупция, клиентелизм и будущее конституционного государства в Восточной Европе // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. N 1. С. 3.

При разработке Методики учитывались склонность российского законодательства к детальной регламентации прав и обязанностей сторон правоотношений ("инструктивность"), традиционное пренебрежение в юридических конструкциях принципами (они кажутся чрезмерно декларативными; кроме того, применение принципов предполагает большую свободу усмотрения, которая без законопослушности становится коррупциогенной), ненормативность судебных толкований и, как следствие, разноречивость судебной практики по одним и тем же спорным ситуациям. Помимо прочего, как и во многих административных новшествах, здесь использовалась своего рода презумпция "виновности" - при антикоррупционном анализе нормы нужно исходить из подверженности чиновника коррупционному соблазну. Можно спорить по поводу того, хорошо это или плохо, но Методика реалистична и самобытна, учитывая российские правовые традиции.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше