библиотека


Государственное управление в информационном обществе. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

Оглавление

Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

1.1. Факторы влияния на современное государство

1.2. От государственного управления к государственному менеджменту

1.3. Что такое хорошее государственное управление?

Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

2.1. Административные реформы в современном мире

2.2. Административная реформа в России в условиях информатизации

2.3. Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования

2.4. Электронное правительство или электронное государственное управление?

Глава 3. ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

3.1. Импорт концепции "сервисного государства"

3.2. Российская правовая доктрина публичных услуг

3.3. Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ

3.4. Оказание государственных услуг частными субъектами

3.5. Электронизация государственных услуг

Глава 4. ПРАВО НА ИНФОРМАЦИЮ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

4.1. Право на информацию: эволюция понятия и феномена

4.2. Электронный формат предоставления информации о деятельности органов публичной власти

4.3. Право на информацию в контексте основных прав и свобод человека

4.4. Информационные права и интернет

4.5. Гражданин и "открытое правительство"

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ: НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

5.1. Доступ к информации в европейской судебной практике

5.2. Правовые пределы ограничения доступа к информации

5.3. Защита персональных данных

5.4. Возможности отказа в предоставлении информации

5.5. Доступ к экологической информации

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

6.1. Электронное опубликование нормативных актов России

6.2. Зарубежный опыт электронного опубликования нормативных актов

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Понятие и значение принципов в праве

7.2. Принцип информационной открытости (транспарентности) государственного управления

7.3. Принцип транспарентности сквозь призму европейского и евразийского опыта

7.4. Транспарентность в российском публичном праве

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

8.1. Противодействие коррупции: нормативный формат

8.2. Транспарентность государственного управления как превентивная антикоррупционная мера

8.3. Антикоррупционный информационный стандарт

8.4. Антикоррупционная экспертиза и повышение качества правовой информации

8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

8.6. Перспективы применения антикоррупционной экспертизы

Заключение

    8.5. Административное усмотрение и проблема коррупциогенности

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

В результате антикоррупционной экспертизы удается избежать неоправданного наделения органов власти и должностных лиц дискреционными полномочиями. Сужение административного усмотрения (а по логике антикоррупционной экспертизы необходима детальная регламентация полномочий) всегда вызывало дискуссии среди специалистов. Так, по мнению И.Н. Барцица, "излишняя регламентация может привести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отказе запросам граждан, нежели это имеет место сегодня" <1>. По нашему мнению, все дело в качественном составлении административного регламента или иного нормативного акта. Если в нем не будут заложены возможности для такой свободы отказа запросу гражданина, это не вызовет негативные последствия.

--------------------------------

<1> "Россия и коррупция: кто кого". Десять лет спустя // Государственная служба. 2008. N 6. С. 22 - 23.

Недоверие к излишней регламентации происходит из западного либерального права, причем оно имеет место как в континентальной, так и в англосаксонской системе. Наиболее лояльный взгляд на дискреционную власть доминирует в США - собственно, само законодательство создается в надежде на то, что правоприменители скорректируют его недостатки в процессе исполнения. Усмотрение предпочтительнее любых предписаний, которые могли бы быть сформулированы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коренев А.П., Соловей Ю.П. Дискреционные полномочия полиции США // Советское государство и право. 1982. N 4. С. 94.

Это американский подход с его неоспоримо высокой ролью судебной практики (которая действительно не только корректирует законы, но и восполняет пробелы). В Европе несколько иной путь приводит к сходному, хотя и более умеренному выводу.

Классик французского административного права А. Ориу писал, что администрация в своей деятельности подчинена закону и даже, более широко, - правовым нормам. Но это подчинение не отменяет определенной маржи свободы, которая именуется дискреционными полномочиями <1>. Дискреционные полномочия реализуются администрацией в свободе оценки, действия и решения. Но эта свобода выбора не может быть тотальной и подчинена законности <2>. Усмотрение администрации вовсе не является синонимом произвола, так как оно подчинено тем задачам и целям, ради которых администрация наделена дискреционной властью <3>. Даже касательно актов администрации, тесно связанных правовыми нормами, администрация располагает дискреционным минимумом - выбором момента <4>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Bouveresse A. Le pouvoir dans l'ordre juridique communautaire. Bruxelles: Bruylant, 2010. P. 2 - 3 (Coll. Droit de l'Union ).

<2> См.: Braibant Guy, Stirn Bernard, Le droit administratif . Paris: Presses de sciences PO et Dalloz, 2002. P. 280.

<3> См.: Кобалевский Б. Советское административное право. М., 1929. С. 41.

<4> См.: Rivero J., Waline J. Droit administratif. Paris: Dalloz, 2002. P. 82 (Coll. ).

И все же французские юристы тоже признают источником дискреционности неопределенность юридической регламентации <1>. Достижению правовой определенности помогают общие принципы права, применяемые судом; тем самым дискреционные полномочия подвержены судебному контролю. В целом же, помимо определенности компетенции, экспертиза также считается способом ограничения дискреционных полномочий <2>, но речь идет об оценке регулирующего воздействия <3>.

--------------------------------

<1> См.: Cormier M. Fondements de la des actes administratifs // RFDA. 2009. N 1. P. 3.

<2> См.: Bouveresse A. Op. cit. P. 489.

<3> Например, во Франции имеется la loi organique N 2009-403 du 15 avril 2009 relative l'application des articles 34 - 1, 39 et 44 de la Constitution, которым предварительной оценке законов придан обязательный характер.

Вообще, в классической французской доктрине административного права дискреционные полномочия рассматриваются как одна из основ хорошей административной деятельности (считается, что они позволяют администрации максимально учесть интересы граждан <1>). Думается, такое "лояльное" отношение французских юристов к дискреционным полномочиям основано на их уверенности в собственной системе административной юстиции, контролирующей администрацию.

--------------------------------

<1> Именно эта разница в подходе к дискреционным полномочиям вызвала интересную дискуссию в ходе обсуждения книги автора "Публичное право и экономика" (М.: Волтерс Клувер, 2011) в Обществе сравнительного законодательства (Париж, 2011. Апрель).

Кстати, именно в этом контексте проблема рассматривалась в российской юридической литературе начала XX века и первых советских источниках, еще не вполне отошедших от буржуазного права. "Под дискреционными актами администрации разумеются обычно те действия, которые совершаются органами административной власти, хотя и в пределах закона, но по свободному усмотрению административного установления и не подлежат по существу обжалованию перед судами административной юстиции. По нашему мнению точной грани между актами свободного и связанного усмотрения администрации провести не представляется возможным. Большая или меньшая связанность администрации зависит от большей или меньшей определенности административно-правовой нормы. Никакая административно-правовая норма не может настолько конкретизировать административную деятельность, чтобы совершенно устранить свободное усмотрение администрации. Учение о дискреционных актах администрации имеет громадный практический интерес лишь с точки зрения того, в какой мере акты свободного усмотрения администрации подлежат контролю административного суда. И вправе ли суд входить в рассмотрение вопроса по существу, не ограничиваясь формальной закономерностью акта?" <1>.

--------------------------------

<1> Кобалевский В. Очерки советского административного права. Государственное издательство Украины, 1924. С. 140 - 142.

Вообще, для зарубежного административного права характерно, что не наделение администрации полномочиями, а ограничение административной деятельности нормами права и контроль за их соблюдением является главным предназначением административного права <1>. Недаром Оксфордская энциклопедия идентифицирует административное право как отрасль публичного права, определяющую методы контроля за административной деятельностью государственных учреждений. Административное право включает юридические нормы, применимые к административным должностным лицам, основания, на которых могут оспариваться административные акты и решения, и средства противодействия административным правонарушениям <2>.

--------------------------------

<1> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 12.

<2> См.: Оксфордская иллюстрированная энциклопедия. М., 2002. Т. 7. С. 4.

Развитому судебному контролю на Западе способствует солидное процессуальное законодательство, фиксирующее позитивные административные процедуры. Законодательство всегда страдает неопределенностью и делегирует чиновникам полномочия по созданию конкретизирующих норм, и это право они используют по своему усмотрению. Но в западных демократиях законодатели более склонны к включению процедурных деталей в законодательство, если они видят в этом политические преимущества <1>. Так, в течение XX века широко распространилось "делегированное законодательство". Однако уже в 1946 году в США был принят Закон об административной процедуре, который не только установил базовые процессуальные стандарты нормотворчества правительственных учреждений, но и способствовал новой роли судов в оценке как применяемых процедур, так и в конечном счете справедливости результатов <2>.

--------------------------------

<1> См.: Соломон-мл. П.Г. Право и государственное управление: что отличает Россию? // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2(63). С. 92.

<2> Соломон-мл. П.Г. Указ. соч. С. 81.

Таким образом, при всем желании верить в хорошую администрацию в России еще не созданы условия для ее надлежащего функционирования в виде процессуального управленческого кодекса (закона), признания значимости правовых принципов, которые можно применить и в отсутствие закона, а также создания специализированных административных судов. Эти минусы нашей административной системы "играют" против дискреционных полномочий. Поэтому в российском правосознании преобладает поиск идеальной нормы и недоверие (вполне оправданное) к правоприменителю.

Именно поэтому при разработке Методики мы исходили из того, что исполнительно-распорядительная деятельность невозможна без определенного пространства свободного усмотрения. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых такую возможность необходимо снизить до минимума. В авторской Методике и Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" имеется такой коррупционный фактор <1>, как широта дискреционных полномочий (выражается в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)). Примером широты дискреционных полномочий служит норма, устанавливающая срок в один месяц для выдачи уполномоченным органом разрешения на реализацию скоропортящейся продукции, срок хранения которой не превышает пяти дней.

--------------------------------

<1> В авторской Методике для обозначения одного и того же понятия используется "коррупционный фактор", а в правительственном Постановлении - коррупциогенный. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

 

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше