библиотека


Основы земельного права (учебное пособие). Земельное право в системе отраслевой классификации

Оглавление

Глава I. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ОТРАСЛЕВОЙ КЛАССИФИКАЦИИ

Глава II. ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ И СОДЕРЖАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Глава III. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Глава IV. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ

Глава V. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Список литературы

    Глава I. Земельное право в системе отраслевой классификации

Земельная реформа, проводимая в Российской Федерации с начала 90-х годов прошлого века, имеет своим главным следствием радикальное изменение отношений собственности на землю от исключительной государственной до признания права частной собственности на землю, что повлекло изменения в порядке правового регулирования земельных отношений.

В советской литературе земельные отношения признавались особой категорией общественных отношений, поскольку в основе их лежали отношения исключительной государственной собственности на землю и земельные правоотношения определялись как земельные отношения, урегулированные нормами права <1>. Отличительные особенности земельных отношений, такие, как объект - земля, являющаяся исключительной собственностью государства, разрешительный порядок использования земли, участие государства во всех земельных отношениях, позволили сделать вывод о том, что земельные отношения составляют предмет регулирования самостоятельной отрасли земельного права <2>.

--------------------------------

<1> См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 7.

<2> См.: Козырь М.И. Имущественные отношения колхозов в СССР. М., 1966. С. 132.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Также в научной литературе советского периода отмечалось и важное значение доктрины земельного права. В частности, говорилось, что реально существующие земельные отношения, имеющие существенные отличия от гражданских и других отношений, вследствие чего регулируемые особой отраслью законодательства, а также практическая потребность в изучении земельно-правовых вопросов сделали необходимым создание такой отрасли правовой науки, как земельное право <1>.

--------------------------------

<1> Казанцев Н.Д. Законодательные основы земельного строя в СССР. М., 1971. С. 8.

Признание многообразия форм собственности на землю, вовлечение земли в гражданский оборот поставили на повестку дня вопрос о юридической природе земельных отношений и об обоснованности самого существования земельного права как отрасли права. В частности, В.А. Дозорцевым было высказано мнение о том, что земельное право является порождением командно-административной системы, сформированным на основе сочетания норм гражданского и административного права, однако с включением земли в гражданский оборот она попадает в сферу гражданского права и, следовательно, земельные отношения распадаются на регулируемые гражданским и административным правом <1>. Практическим следствием такого подхода является распространение на имущественные земельные отношения норм гражданского законодательства, что влечет за собой необходимость отнесения регулирования этих отношений к ведению Российской Федерации в силу п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации <2>.

--------------------------------

<1> Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26 - 36.

<2> В литературе и ранее высказывалось мнение об утрате земельным правом самостоятельного характера. См., к примеру: Суханов Е.А. Земля как объект гражданского права // Земельное право России: практикум, законодательство / Под ред. Н.Н. Осокина. М., 1993. С. 14 - 17; а также: Суханов Е.А. О проекте Федерального закона "О земле" // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1994. Специальный выпуск. С. 172 - 178.

Указанная точка зрения подверглась критике. Отмена исключительной государственной собственности на землю, установление множественности форм собственности на землю с неизбежностью влекут изменение содержания земельных отношений, однако указанные изменения не свидетельствуют об утрате самостоятельного характера земельных отношений. Так, В.В. Петров отмечал, что во взаимоотношениях с человеком земля выступает в комплексе экологических, хозяйственных, демографических, политических факторов и что многообразные функции, выполняемые землей, находят свое отражение в различных отраслях права, однако земля во всех своих многообразных проявлениях остается единой, следовательно, в силу этого необходимо существование такой отрасли права, которая регулировала бы земельные отношения в единстве и взаимосвязи <1>.

--------------------------------

<1> См.: Петров В.В. Форма земельной собственности и предмет земельного права // Земельное право России: практикум, законодательство / Под ред. Н.Н. Осокина. М., 1993. С. 11.

Особый характер земельных отношений обусловливает специфические принципы правового регулирования этих отношений. Гражданское право основано на началах автономии воли субъектов гражданско-правовых отношений, равенстве участников этих отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора (ст. 1 ГК РФ).

Принципиально иные подходы лежат в основе регулирования соответствующих отношений земельным правом.

В качестве основных принципов земельного законодательства Земельный кодекс Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ) закрепил:

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147 (с изм. и доп.).

- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

- приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

- приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

- участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

- приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

- платность использования земли, согласно которой любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

- разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

- дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (ст. 1 ЗК РФ).

Анализ приведенных основных принципов земельного права <1>, по нашему мнению, позволяет сделать вывод о приоритете так называемых экологических принципов правового регулирования земельных отношений над имущественными <2>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. 336 с.

<2> Конституционный Суд РФ определил закрепленные ст. 1 Земельного кодекса РФ принципы земельного законодательства как определяющие социальные основы земельных отношений. См.: п. 5.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 12.07.2007 N 10-П // СПС "КонсультантПлюс".

Такой же вывод следует из анализа содержания иных основных законодательных актов земельного права. В частности, Федеральный закон "О землеустройстве" <1> устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. Указанный Закон определяет землеустройство как мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни; определяет объекты землеустройства как территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2001. N 26. Ст. 2582 (с изм. и доп.).

Таким образом, главными задачами регулирования соответствующих отношений земельным правом прежде всего являются охрана земель и обеспечение их рационального использования посредством государственного управления землепользованием, включая государственный надзор за использованием земель по целевому назначению, нормирование земельных участков, предоставление и изъятие земель и др. Указанные особенности характеризуют метод правового регулирования земельных отношений как основанный на публично-правовых принципах.

Наличие публично-правовых методов регулирования земельных отношений было ранее присуще земельному праву и сохраняет свое значение, поскольку вовлечение земли в гражданский оборот не изменило по существу характера выполняемых ею функций, а лишь расширило их.

Классическое определение гражданского права дал Г.Ф. Шершеневич, указав: "Гражданское право представляет собой совокупность юридических норм, определяющих частные отношения отдельных лиц в обществе. Следовательно, область гражданского права определяется двумя данными: 1) частные лица как субъекты отношения, 2) частный интерес как содержание отношения" <1>. Указанные принципы в полном объеме отражают частноправовые методы регулирования гражданских правоотношений. Однако они же показывают принципиальную невозможность их распространения в полной мере на регулирование земельных отношений, поскольку, во-первых, публичные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) продолжают играть активную роль не только при осуществлении управления земельными ресурсами, но и выступая как публичные собственники земель; во-вторых, государство при регулировании земельных отношений в максимальной степени должно стремиться обеспечить рациональное использование и охрану земель, что в значительной степени сужает сферу частного интереса как содержания соответствующих земельных отношений <2>.

--------------------------------

<1> Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С. 11.

<2> Указанный вывод следует из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, которая предопределяет приоритет публичных интересов в сфере правового регулирования использования и охраны земель.

Особенности земельных отношений учитываются и в дальнейшем должны получить развитие в рамках земельного права, основанного, как отмечалось в литературе, на сочетании регулирования отношений по использованию и охране земли не только как объекта имущественных отношений, объекта хозяйственного использования, но и как природного объекта и ресурса <1>.

--------------------------------

<1> См.: Голиченков А.К., Козырь О.М. Проблемы подготовки проекта Федерального закона "О земле" // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1994. Специальный выпуск. С. 7.

Теоретические вопросы соотношения норм земельного и гражданского права в настоящее время не только не потеряли своей актуальности <1>, но и приобрели важное значение в свете проводимой реформы гражданского законодательства <2>.

--------------------------------

<1> См.: Устюкова В.В. Еще раз о соотношении земельного и гражданского права (по материалам судебной практики) // Государство и право. 2006. N 3. С. 29 - 36; Мисник Н.Н. Еще раз о соотношении гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2006. N 9. С. 18 - 25; Евстегнеев В.В. Особенности применения норм земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2007. N 6. С. 109 - 113; Землякова Г.Л., Мельников Н.Н., Самончик О.А., Устюкова В.В. Правовое обеспечение публичного интереса при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2011. N 9. С. 45 - 56; Харьков В.Н. Правовое обеспечение рационального использования земель: теория и практика правового регулирования // Государство и право. 2012. N 5. С. 46 - 55.

<2> В настоящее время наиболее радикальные из планируемых изменений не получили поддержки, однако в целом вопрос о реформе гражданского законодательства не снят с повестки дня.

Реализация реформы гражданского законодательства фактически началась решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., одобрившим Концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации <1>, которая предполагала масштабные содержательные и структурные изменения не только гражданского, но и земельного законодательства. В указанном контексте также интерес представляют разработанные ранее Концепция развития гражданского законодательства о недвижимых вещах <2> и Концепция развития законодательства о вещном праве <3>.

--------------------------------

<1> Разработана на основании Указа Президента РФ от 18.07.2008 N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 2008. N 29 (часть I). Ст. 3482.

<2> http://www.notiss.ru/usrimg/concept_immobilier.htm

<3> http://www.privlaw.ru/vs_info4.html

В частности, авторы Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее - Концепция) фактически попытались посредством ее воплотить в жизнь представленную выше теоретическую позицию В.А. Дозорцева относительно отрасли земельного права <1>. Так, А.Л. Маковский, комментируя содержание Концепции, отметил, что актуальной задачей является ввести в рамки Гражданского кодекса РФ полноценное регулирование имущественных отношений, отношений, основанных на равенстве сторон, связанных с землей и с другими природными ресурсами. Оценивая настоящее состояние правового регулирования земельных отношений, автор указал, что сложившуюся после принятия Земельного кодекса РФ ситуацию нельзя назвать вполне нормальной для страны с развитой рыночной экономикой, поскольку по существу искусственно поддерживается существование особых отраслей права - земельного права, водного права, лесного права. Автор подчеркнул, что искусственно поддерживаются не просто отрасли законодательства, а самостоятельные отрасли права со своим особым предметом регулирования, своими принципами <2>. В обоснование своей позиции автор приводит уже известный тезис о том, что при всей специфике законодательства, регулирующего отношения, касающиеся такого объекта недвижимости, как земля, одни отношения по поводу земли регулируются административным законодательством, а другие - гражданским законодательством, а земля при этом рассматривается в качестве центрального имущественного объекта гражданских правоотношений, в связи с чем предлагается иметь в Гражданском кодексе все основные нормы, касающиеся гражданских отношений, связанных с землей, а в Земельном кодексе - оставить нормы, касающиеся публично-правового, административно-правового регулирования земельных отношений <3>. Аналогичная позиция по консолидации соответствующих норм в Гражданском кодексе РФ высказывается и другими авторами <4>. Однако точка зрения сторонников реализации Концепции может быть предметно и объективно оценена лишь в контексте собственно содержания Концепции.

--------------------------------

<1> См. подробнее комментарии авторов Концепции: Маковский А.Л. (http://www.gazeta-yurist.ru/article.php?i=542); Скловский К.И. (http://www.gazeta-yurist.ru/article.php?i=568).

<2> Следует заметить, что кодификация законодательства отнюдь не субъективный процесс (см., к примеру: Кабрияк Р. Кодификации. М., 2007. С. 391). В то же время наличие самостоятельных отраслей не только в законодательстве, но и отраслей права, становление которых основано на достижениях национальной правовой доктрины, вовсе не свидетельствует об искусственном характере существования отрасли земельного права.

<3> Маковский А.Л. Обновление "экономической конституции" // http://www.gazeta-yurist.ru/article.php?i=542.

<4> К примеру, см.: Чубаров В.В. Кодификация российского земельного законодательства (взгляд с позиций частного права) // Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. М.: Статут, 2008. С. 267 - 306.

В Концепции отмечается, что в отличие от большинства развитых западных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, в связи с чем декларируется, что реализация Концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между ГК РФ и комплексными законами природоресурсного законодательства. При этом Концепция исходит в целом из того, что гражданское право является правом частным и частноправовой метод регулирования должен в нем преобладать, что не исключает применения средств воздействия публичного (административного, уголовного) права, предусмотренных соответствующим законодательством.

Концепция предлагает в разделе II ГК РФ выделить отдельный подраздел "Общие положения о вещных правах". Указанный подраздел должен содержать определение вещного права как субъективного права, а также общие для всех вещных прав правила, отражающие признаки (свойства) всякого вещного права, а именно:

а) вещные права возникают и прекращаются по основаниям, установленным ГК и изданными в соответствии с ним законами;

б) перечень вещных прав определяется исключительно ГК;

в) содержание вещных прав определяется ГК; порядок их осуществления определяется ГК и изданными в соответствии с ним законами;

г) вещные права обременяют вещь (имущество), обеспечивают их обладателям господство над соответствующей вещью (имуществом) и следуют за вещью;

д) вещные права имеют преимущество перед иными имущественными правами на соответствующую вещь (имущество);

е) вещные права, в отличие от иных субъективных гражданских прав, подлежат вещно-правовой защите;

ж) соотношение правомочий собственника и обладателя ограниченного вещного права определяется правилами ГК о соответствующем вещном праве;

з) вещные права на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации и возникают с момента такой регистрации.

В ГК РФ предлагается закрепить следующий исчерпывающий перечень вещных прав:

- право пожизненного наследуемого владения земельным участком, относящимся к государственной или муниципальной собственности;

- право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, относящимся к государственной или муниципальной собственности;

- право постоянного владения и пользования земельным участком (эмфитевзис);

- право застройки земельного участка (суперфиций);

- сервитут;

- право личного пользовладения (узуфрукт);

- ипотека и иное зарегистрированное (учтенное) залоговое право;

- право приобретения чужой недвижимой вещи;

- право вещных выдач;

- право оперативного управления имуществом, относящимся к государственной или муниципальной собственности.

Концепция предлагает закрепить в ГК РФ правила об осуществлении вещных прав, а именно:

а) вещные права осуществляются в пределах, установленных ГК и изданными в соответствии с ним законами, без нарушения прав и законных интересов других лиц (соседских прав);

б) при наличии нескольких вещных прав на одну и ту же вещь преимуществом обладает вещное право, возникшее ранее (старшинство вещных прав);

в) раздел, объединение вещей либо присоединение вещи, обремененной вещным правом, к другой вещи не влекут прекращения соответствующего вещного права (обременения), если иное не установлено законом или соглашением сторон.

При этом в иных, кроме ГК, законах могут быть определены особенности субъектов и объектов вещных прав, а также порядка осуществления этих прав в пределах, установленных ГК.

Весьма абстрактно Концепция предлагает дать понятие права собственности. В Концепции указано, что право собственности следует определить как вещное право, которое дает лицу наиболее полное господство над вещью, в том числе путем владения, пользования и распоряжения ею, а также совершения в отношении ее любых действий, не запрещенных законом и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц <1> (выделено мной. - В.Х.).

--------------------------------

<1> Г.Ф. Шершеневич полагал верным определить понятие права собственности следующим образом: "Власть в порядке, гражданскими законами установленном, исключительно и независимо от лица постороннего владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом вечно и потомственно" (см.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Москва: Издание бр. Башмаковых, 1911 // СПС "Гарант-Эксперт"). В данном определении очевиден акцент на юридическом аспекте полномочий собственника (т.е. правовую регламентацию порядка осуществления) в отличие от представленного в Концепции понятия права собственности.

Согласно Концепции в отношении права собственности на недвижимое имущество должны быть установлены следующие правила:

а) это право подлежит государственной регистрации и возникает с момента такой регистрации;

б) некоторые виды недвижимого имущества могут иметь определенное законом целевое назначение;

в) помимо общих положений о праве собственности на недвижимость могут быть установлены специальные правила, посвященные отдельным видам недвижимого имущества.

Одной из актуальных проблем Концепция находит то обстоятельство, что в действующем законодательстве не определен правовой режим находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, на которых расположены здания, и это приводит к тому, что государственные и муниципальные органы распоряжаются соответствующими земельными участками по своему усмотрению (например, предоставляют для точечной застройки), нарушая законные права и интересы собственников помещений в зданиях, находящихся на данных участках. В этой связи Концепция предполагает установить, что с момента приобретения в частную собственность хотя бы одного помещения в здании государство и муниципальное образование не вправе распоряжаться земельным участком, занятым зданием и необходимым для его использования <1>.

--------------------------------

<1> Отчасти данный вопрос снят Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова" // Собр. законодательства РФ. 2010. N 24. Ст. 3069.

Концепция идет "далеко вперед", предлагая либерализовать правовой режим самовольной постройки (статья 222 ГК), на возведение которой не были оформлены, в том числе по вине уполномоченных органов, необходимые административные разрешения, если она возведена на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и отведенном под строительство в установленном порядке. Снос такой постройки, согласно Концепции, целесообразен только тогда, когда ее сохранение нарушает права или охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан или когда постройка возведена на земельном участке, строительство на котором запрещено законом.

Концепция указывает, что необходимо также расширить возможности для признания права собственности застройщика на самовольную постройку, возведенную на не принадлежащем ему земельном участке. В частности, право собственности застройщика на самовольную постройку может признаваться при условии выплаты компенсации собственнику земельного участка и соответствия постройки градостроительным и строительным нормам и правилам.

Концепция говорит о том, что глава о праве собственности на землю (с новым названием "Право собственности на земельные участки и иные природные объекты") нуждается в серьезной переработке. В связи с чем в ГК РФ необходимо сформулировать понятие земельного участка как объекта права собственности, определив его как участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет. Право собственности на земельный участок должно быть ограничено его целевым назначением, а также предъявляемыми к собственнику экологическими и природоохранными требованиями. Кроме того, указывает Концепция, следует сформулировать в ГК РФ правила, касающиеся ограничений права собственности на земельный участок в публичных интересах (с изъятием из ЗК РФ норм о публичном сервитуте <1>) и в интересах соседей (соседское право).

--------------------------------

<1> Неуместность "конструкции" публичного сервитута была очевидна изначально, однако была воспринята ЗК РФ. Подробнее см.: Харьков В.Н. Правовое регулирование земельных сервитутов в гражданском и земельном законодательстве // Хозяйство и право. 2000. N 9. С. 29 - 35.

Концепция предполагает закрепление в ГК РФ правовых последствий раздела и соединения земельных участков. В настоящее время указанные отношения регулируются земельным законодательством (статьи 11.2 - 11.8 ЗК РФ). Однако, отмечает Концепция, данные отношения являются предметом гражданско-правового регулирования, поэтому соответствующие нормы должны содержаться в ГК РФ. По тем же причинам целесообразно (по логике Концепции) изъять и поместить в ГК РФ с необходимой их переработкой и иные гражданско-правовые нормы, содержащиеся в ЗК РФ; в ГК РФ также предлагается включить нормы, регламентирующие право собственности на такие объекты, как участки недр и водные объекты. Право собственности на эти объекты должно подлежать государственной регистрации в ЕГРП. К такому праву следует в субсидиарном порядке применять нормы о праве собственности на земельные участки. Одновременно предлагается отказаться от категории "лесной участок", который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом <1>. Реализация данных предложений по замыслу авторов Концепции будет способствовать гармонизации земельного и иных природоресурсных отраслей законодательства с гражданским законодательством.

--------------------------------

<1> В настоящее время понятие лесного участка содержится в ст. 7 Лесного кодекса РФ, которая определяет его как земельный участок, границы которого определены в соответствии со ст. 67, 69 и 92 ЛК РФ.

Логичным авторам Концепции представляется предложение, согласно которому при изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования собственником вырученные от продажи такого земельного участка на публичных торгах средства следует выплачивать нерадивому собственнику земельного участка <1>.

--------------------------------

<1> На наш взгляд, средства, вырученные от продажи такого земельного участка, должны расходоваться на рекультивацию (либо иные способы восстановления надлежащего состояния) земельного участка, и только если вырученные от продажи средства превышают расходы на восстановление надлежащего качественного состояния земельного участка, то эти средства перечисляются бывшему собственнику земельного участка. Подробнее см.: Харьков В.Н. Принцип добросовестности в гражданском и земельном праве // Хозяйство и право. 2012. N 9. С. 34 - 43.

Значительные изменения Концепция предлагает внести в перечень ограниченных вещных прав на земельные участки. Так, Концепция предлагает расширить круг ограниченных вещных прав на земельные участки, закрепив в ГК РФ такие модели вещных прав на земельные участки как право застройки (суперфиций) и право постоянного владения и пользования (эмфитевзис). Обе модели данных прав предоставляют их обладателям правомочия владения и пользования земельным участком.

Согласно Концепции право застройки (суперфиций) предназначено для случаев, когда земельный участок используется для строительства на нем различного рода объектов с их последующей эксплуатацией. Содержание права застройки - владение и пользование земельным участком, а также находящимися (возведенными) на земельном участке зданиями и сооружениями. По общему правилу здания и сооружения, возведенные на земельном участке, который обременен правом застройки, признаются принадлежащими собственнику земельного участка. В течение срока действия права застройки суперфициар вправе изменять и сносить указанные здания и сооружения, а также возводить новые. Право застройки предполагается срочным (от 50 до 199 лет), отчуждаемым (переходит в порядке сингулярного или универсального правопреемства) и платным (плата устанавливается соглашением сторон, минимальный размер платы может устанавливаться законом). Право застройки возникает на основании договора и считается возникшим с момента государственной регистрации. После истечения срока действия права застройки здания и сооружения вместе с земельным участком остаются у собственника земельного участка без какой-либо компенсации суперфициару.

Право постоянного владения и пользования (эмфитевзис) предполагается к введению прежде всего для целей сельскохозяйственного производства на земельном участке. Содержание этого права - владение и пользование земельным участком с извлечением плодов и доходов, поступающих в собственность обладателя вещного права. Постройки, необходимые для осуществления соответствующей деятельности, могут быть возведены обладателем данного вещного права, как правило, если они носят характер временных построек. Право постоянного владения и пользования предполагается бессрочным (однако по соглашению сторон может быть установлено на срок не менее пятидесяти лет), отчуждаемым (переходит в порядке сингулярного или универсального правопреемства) и платным (причем размер платы может существенным образом различаться в зависимости от характера использования земельного участка и условий его предоставления). Право постоянного владения и пользования возникает на основании договора и считается возникшим с момента государственной регистрации.

При этом Концепция предполагает, что право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должны быть сохранены без установления какого-либо срока, на который они сохраняются, и без изменения их содержания, при том что такие права не должны возникать в будущем. Для постепенного исчезновения этих прав Концепция предполагает в будущем разработать механизмы, которые создадут стимулы для трансформации этих прав в другие вещные права, предусмотренные ГК РФ.

После публикации Концепции в научной литературе были высказаны критические замечания по поводу ее земельно-правовой составляющей, а также по иным вопросам правового регулирования гражданских отношений <1>. Так, И.А. Иконицкая в целом согласилась с предложенным Концепцией регулированием, согласно которому имущественные отношения, объектом которых являются земельные участки (при условии учета требований публично-правового характера), будут урегулированы ГК РФ <2>. Однако автор полагала требующим дальнейшей проработки вопрос введения предлагаемых ограниченных вещных прав на земельные участки, предлагала в качестве одного из путей совершенствования законодательства модернизировать существующее право постоянного (бессрочного) пользования и высказала точку зрения, согласно которой при реформировании вещных прав на землю в перспективе такими могли бы быть: право собственности; сервитут; право застройки в отношении земель населенных пунктов, промышленности и земель специального назначения, находящихся в публичной собственности, за исключением субъектов, имеющих недвижимое имущество на праве оперативного управления при запрете распоряжаться этим имуществом, а также земель, изъятых из оборота; право постоянного пользования в отношении отдельных субъектов и земель, изъятых из оборота; право ограниченного владения и пользования в отношении сельскохозяйственных земель, находящихся в публичной собственности, независимо от их видов <3>.

--------------------------------

<1> К примеру, см.: Андреев В. Соответствует ли Концепция развития гражданского законодательства потребностям российского общества и государства // Хозяйство и право. 2010. N 4. С. 24 - 29; Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1; Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Там же; Петрова Т.В. Права на природные ресурсы в Концепции развития законодательства о вещном праве // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 27 - 30; Устюкова В.В. Совершенствование законодательства об общей собственности по Концепции развития законодательства о вещном праве // Там же. С. 36 - 39; Шуплецова Ю.И. Отдельные аспекты систематизации вещных прав на природные ресурсы // Там же. С. 49 - 52; Бринчук М.М. Частная собственность и природа // Государство и право. 2011. N 9. С. 24 - 33, а также другие работы.

<2> Иконицкая И.А. Современные тенденции развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. 2010. N 1. С. 71.

<3> Иконицкая И.А. Указ. соч. С. 73 - 76.

В литературе также обоснованно отмечалось: "В целом природно-ресурсному законодательству вещно-правовая идентификация правоотношений и дифференциация по этому критерию прав и обязанностей несвойственна исторически... система прав природопользования формировалась и существует под влиянием множественных особенностей самих природных объектов, резко отличающих их от иных объектов недвижимости и вполне обусловливающих те "отклонения" от классических канонов института вещных прав, которые предполагается частично нивелировать в Концепции и которые в действительности (с точки зрения повышения экономической эффективности или экологической безопасности природопользования) не требуют подобной корректировки" <1>. В противовес провозглашенной Концепцией абстрактной и односторонней задачи совершенствования гражданско-правового инструментария регулирования общественных отношений высказывается сбалансированная точка зрения о том, что повышение эффективности правового регулирования применительно к земле и иным природным объектам включает в себя отнюдь не одну задачу удовлетворения потребностей участников гражданского оборота, но и установление такого правового режима использования земли и других природных объектов, таких условий их оборота, которые обеспечивали бы не только частные, но и публичные (государственные и общественные) интересы в рациональном, экологически устойчивом земле- и природопользовании <2>.

--------------------------------

<1> Васильева М. Отраслевая дифференциация правового регулирования земельных отношений в контексте развития гражданского законодательства // Хозяйство и право. 2010. N 3. С. 32.

<2> Васильева М. Указ. соч. С. 36.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

В связи с чем следует привести позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Определении от 6 ноября 2003 г. N 387-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации" <1>, согласно которой действующее земельное законодательство Российской Федерации регулирует отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; земля, будучи объектом права собственности, одновременно является важнейшей и неотъемлемой частью природы (природным объектом), основой осуществления хозяйственной и иной деятельности (подпункты 1 и 2 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ), чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли (п. 2).

--------------------------------

<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1.

На наш взгляд, научно-практическое значение в контексте представленной дискуссии имеет и правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 6 июля 2000 г. N 133-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" <1>, согласно которой Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства (п. 2).

--------------------------------

<1> СПС "Гарант-Эксперт".

С указанных позиций с необходимостью следует согласиться с тем, что задачу полной консолидации норм гражданско-правового характера в ГК РФ в части земельных и природно-ресурсных отношений, вероятно, нельзя решить в принципе, и поэтому противоположный вариант консолидации - норм, регулирующих земельные и другие природно-ресурсные отношения, в том числе гражданско-правовых, в земельном и природоресурсном законодательстве - практически может быть осуществлен с меньшими потерями целостности правового регулирования посредством минимального количества норм ГК РФ отсылочного характера; поэтому оптимальным решением было бы сохранение существующих пропорций, когда содержание вещных прав на землю и другие природные объекты определяется общими правилами ГК РФ и особенностями, устанавливаемыми в специальном законодательстве, поскольку недвижимо-имущественная формальность природных объектов, которая положена в основу правового регулирования их учета и оборота, не исключает того, что в качестве их сущностной характеристики неизменно остаются естественное происхождение, экосистемная целостность, жизнеобеспечивающее значение и связанная с этим исключительная публичная значимость <1>.

--------------------------------

<1> Васильева М. Указ. соч. С. 37 - 43.

Обоснованность такого подхода нашла свое подтверждение в практике конституционного судопроизводства. Так, Конституционный Суд РФ полагает соответствующей Конституции России позицию законодателя, дифференцированно распределяющего нормы права, регулирующие однородные отношения (в комплексной сфере регулирования земельных отношений), по различным отраслям законодательства, беря за основу конкретную функциональную составляющую пользования землей. Такую позицию Конституционный Суд РФ выразил в п. 2.3 Постановления от 28.05.2010 N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова" <1>.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2010. N 24. Ст. 3069.

В частности, Конституционный Суд РФ указал, что, реализовав в Жилищном кодексе РФ и Федеральном законе "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" предписания статьи 36 Конституции Российской Федерации с учетом правовой природы общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, федеральный законодатель включил правовое регулирование отношений по поводу перехода в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельного участка под этим домом как элемента такого общего имущества в сферу жилищного законодательства (выделено мной. - В.Х.). Таким образом, реализуя свои дискреционные полномочия в области правовой регламентации отношений, объектом которых являются земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, федеральный законодатель в целях обеспечения прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах - исходя из правовой природы общего имущества многоквартирных домов как имущества, не имеющего самостоятельной потребительской ценности и предназначенного в первую очередь для обеспечения возможности пользования указанными помещениями, - установил в Жилищном кодексе Российской Федерации общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме (части 1 и 2 статьи 36), а в Федеральном законе "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" - специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен (статья 16). Соответственно, такая функциональная дифференциация правового регулирования признана Конституционным Судом РФ соответствующей Конституции России, и следовательно, одно из главных предложений Концепции по консолидации соответствующих норм в ГК РФ отнюдь не безупречно и с позиций конституционного права.

Заслуживает внимания позиция Ю.К. Толстого, который, дав в целом положительную оценку Концепции, тем не менее указал отдельные вопросы, вызывающие у него настороженность. В частности, к одному из таких вопросов автор отнес предлагаемую Концепцией "широкую интервенцию" в законодательство об охране и использовании природных ресурсов. Реализация такого предложения, по мнению Ю.К. Толстого, представляется крайне опасной, поскольку "...может вконец расшатать только еще складывающийся оборот природных ресурсов и отдать их на откуп наиболее хищническим и осатанелым элементам нашего общества, которые окончательно лишат нас и средств жизнеобеспечения, и среды обитания. Частноправовые нормы, регулирующие отношения по охране и использованию природных ресурсов, должны действовать в одной упряжке с публично-правовыми нормами, которые призваны в отношении природных ресурсов выполнять на властных началах контрольно-надзорные функции. Растаскивание этих норм по разным кодексам принципиально неприемлемо" <1>.

--------------------------------

<1> Толстой Ю.К. О Концепции развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. И в этой связи представляется верным вспомнить слова выдающегося юриста-эколога О.С. Колбасова, который полагал, что роль экологического права состоит в том, чтобы быть противовесом остального права, стоящего на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти. См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. N 5/6. С. 89 - 90.

На наш взгляд, реализация достаточно эклектичной земельно-правовой составляющей Концепции в большей мере причинит вред, нежели послужит цели повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений. Следует обратить внимание, прежде всего, что реализация приведенных положений Концепции явно приведет к усложнению правового регулирования земельных отношений, при том что и ранее в судебной практике разрешение земельных споров вызывало немало сложностей. Так, судья Верховного Суда РФ А.В. Харланов, говоря об имеющихся проблемах при разрешении данной категории дел, указывал на многочисленные вопросы, возникающие при разрешении споров о разделе земельных участков и определении порядка пользования ими, отмечал проблемы при рассмотрении дел, связанных с арендой, ипотекой, и по другим категориям дел. Говоря о причинах возникающих в судебной практике вопросов и, как следствие того, отсутствии единообразной судебной практики, указал нестабильность земельного законодательства, юридико-технические недостатки правовых норм <1>.

--------------------------------

<1> http://www.gazeta-yurist.ru/article.php?i=639

Следует отметить, что качественная составляющая деятельности законодателя справедливо подвергается дежурной критике. Объективным подтверждением указанного недостатка является нескончаемый поток изменений и дополнений в законы практически любой отраслевой принадлежности, что не дает на общем фоне нестабильного правового регулирования позитивную или отрицательную характеристику земельному законодательству. В этой связи отнюдь не случайно в период с начала земельной реформы (1990 г.) и до настоящего времени фактически можно отметить лишь три по-настоящему значимых обобщения судебной практики применения земельного законодательства: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22.04.1992 N 6 "О некоторых вопросах применения законодательства о земельной реформе" <1>; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <2>; Постановление Пленума Верховного Суда РФ N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" <3>.

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1992. N 7.

<2> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2005. N 5.

<3> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. N 7.

Каждое из указанных Постановлений высших судебных органов страны явилось следствием долгого и кропотливого обобщения судебной практики, и поэтому важнейшее значение указанных судебных актов трудно переоценить. Последнее из указанных совместное Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ призвано нивелировать имевшиеся противоречия в правоприменении, в том числе и земельного законодательства, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а также обеспечить единообразное применение судами законодательства о возникновении и прекращении вещных прав, защите права собственности и других вещных прав.

Анализ Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - Постановление) показывает, с одной стороны, определенную достаточность достигнутого современного уровня правового регулирования вещных прав, а с другой стороны, на наш взгляд, само Постановление демонстрирует значительный научно-практический потенциал для совершенствования в целом практики правоприменения на основе данных разъяснений действующего законодательства. Данный аспект имеет важное значение еще и потому, что в качестве одной из целей разработки Концепции было указано на необходимость отражения в Гражданском кодексе Российской Федерации опыта его применения и толкования судом <1>.

--------------------------------

<1> См.: пп. "б" п. 1 Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации".

Кроме того, Постановление использовалось в качестве источника толкования права в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова" <1>, и в таком контексте сравнительный анализ положений Концепции и Постановления позволит оценить имеющиеся отличия в подходах к решению ряда актуальных вопросов, связанных с институтом вещных прав.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2010. N 24. Ст. 3069.

Так, Концепция, говоря об основаниях приобретения права собственности на недвижимость, настаивает на необходимости (не приводя для этого сколь-нибудь убедительных доводов) отказаться от такого признака давностного владения, как добросовестность, одновременно упоминая всего лишь об увеличении срока приобретательной давности (тридцать лет) для приобретения права собственности на недвижимое имущество, которое выбыло из владения собственника помимо его воли.

Говоря об аналогичных основаниях приобретения права собственности, Постановление указывает, что в силу пункта 4 статьи 234 ГК РФ течение срока приобретательной давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они могли быть истребованы в соответствии со статьями 301 и 305 ГК РФ, начинается не ранее истечения срока исковой давности по соответствующим требованиям, в связи с чем течение срока приобретательной давности в отношении государственного имущества может начаться не ранее 01.07.1990. При разрешении споров в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отмечается в Постановлении, следует учитывать, что они приобретаются в собственность в порядке, установленном земельным законодательством (п. 16). Иными словами, любое владение земельным участком, возникшее не по основаниям, предусмотренным земельным законодательством (вследствие предоставления в порядке ст. 29 ЗК РФ, по сделке и др.), рассматривается как самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1, 7.10 КоАП РФ и др.), что в силу действующих требований закона исключает добросовестность владения (п. 1 ст. 234 ГК РФ). Таким образом, предлагая устранить из гражданского законодательства такой признак давностного владения, как добросовестность, авторы Концепции предлагают не что иное, как способ легитимации противоправной деятельности в отношении недвижимого имущества <1>.

--------------------------------

<1> Данное предложение Концепции касается не только земельных участков, но и иной недвижимости. В качестве иллюстрации последствий реализации такой новеллы можно привести широко освещенный в средствах массовой информации иск бывшего сотрудника органов внутренних дел, который был оставлен в засаде в квартире, в которой впоследствии фактически поселился. Выждав 17 лет, этот гражданин обратился в Ленинский районный суд Петербурга с иском о признании права собственности по основанию приобретательной давности, однако суд в иске отказал (см.: http://www.gazeta.spb.ru/328711-0). Данный пример (далеко не единственный из возможных вариантов) со всей очевидностью демонстрирует некоторые аспекты перспектив реализации приведенного предложения Концепции по уходу от критерия добросовестности владения.

Явно вредные последствия (с точки зрения защиты публичных интересов) будет иметь и возможная реализация Концепции в части самовольной постройки (ст. 222 действующего ГК РФ). В частности, Концепция предлагает либерализовать правовой режим самовольной постройки, на возведение которой не были оформлены, в том числе по вине уполномоченных органов, необходимые административные разрешения, если она возведена на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и отведенном под строительство в установленном порядке. Снос такой постройки целесообразен только тогда, когда ее сохранение нарушает права или охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан или когда постройка возведена на земельном участке, строительство на котором запрещено законом (выделено мной. - В.Х.) <1>. Концепция полагает необходимым расширить возможности для признания права собственности застройщика на самовольную постройку, возведенную на не принадлежащем ему земельном участке. В частности, право собственности застройщика на самовольную постройку может признаваться при условии выплаты компенсации собственнику земельного участка и соответствия постройки градостроительным и строительным нормам и правилам.

--------------------------------

<1> Следует отметить, что в соответствии с действующим земельным и градостроительным законодательством разрешение на застройку, а равно запрет застройки могут устанавливаться муниципальными правовыми актами, например правилами землепользования и застройки на территории соответствующего населенного пункта.

Представляется, что данное предложение, даже ограниченное рядом оговорок, являет собой неуместный пример "законотворчества" в условиях современных правовых реалий. Не нуждаются в приведении в настоящей работе многочисленные примеры самовольного строительства в водоохранных зонах (в том числе водохранилищ), на особо охраняемых природных территориях, на землях сельскохозяйственного назначения. Работа по сносу самовольных построек в силу известных причин осложняется рядом факторов объективного и субъективного порядка и далека от завершения.

В качестве примера таких "сложностей" можно указать факт обнаружения Истринской городской прокуратурой Московской области служебного подлога со стороны судебного пристава-исполнителя. Так, в марте 2008 года вступило в законную силу решение Истринского городского суда, вынесенное по иску Истринского городского прокурора к обществу с ограниченной ответственностью "Бизнес Лайн". Основанием для обращения прокурора в суд явилось то обстоятельство, что ООО "Бизнес Лайн", нарушив права граждан на благоприятную окружающую среду, самовольно возвело на полученном в аренду участке леса, расположенном на берегу Истринского водохранилища, 19 объектов недвижимости. Суд удовлетворил требования прокурора и обязал ответчика снести постройки. 24 апреля 2008 года городская прокуратура получила исполнительный лист по делу и предъявила его в службу судебных приставов для принудительного исполнения. Ввиду значимости судебного акта его исполнением занимался специализированный межрайонный отдел по особым исполнительным производствам Управления Федеральной службы судебных приставов по Московской области. 27 июня 2008 года судебный пристав-исполнитель вынес постановление о возбуждении исполнительного производства, о чем уведомил городскую прокуратуру. В дальнейшем он регулярно информировал прокуратуру о том, что принимаются меры к исполнению судебного решения и что должник приступил к сносу строений. Так как процесс исполнения явно затягивался, в феврале 2009 года Истринская городская прокуратура затребовала материалы исполнительного производства. В них имелось постановление судебного пристава-исполнителя от 2 октября 2008 года, согласно которому коттеджный поселок снесен. Однако, как показала проведенная прокуратурой выездная проверка, все 19 самовольно возведенных объектов недвижимости - коттеджи и вспомогательные постройки - находились на своих прежних местах. По результатам проверки следственным управлением при УВД по Истринскому муниципальному району в отношении судебного пристава-исполнителя было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 292 УК РФ (служебный подлог, повлекший существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства). Истринская городская прокуратура также обратилась в суд с заявлением о возобновлении исполнительного производства о сносе самовольно возведенных строений <1>.

--------------------------------

<1> http://www.genproc.gov.ru/structure/subjects/office-41

Не требует дополнительного обоснования характеристика деятельности по обеспечению соблюдения законодательства в сфере землепользования и градостроительства как исключительная по важности форма защиты публичных интересов (жителей соответствующих населенных пунктов, муниципальных образований, да и народов, проживающих на соответствующей территории, в целом). Именно в целях обеспечения публичных интересов градостроительное законодательство предусматривает территориальное планирование, под которым понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; градостроительное законодательство предусматривает также разработку и принятие правил землепользования и застройки, т.е. документа градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). В таком контексте преимущественно публично-правового регулирования градостроительной деятельности предложение Концепции по либерализации самовольной постройки представляется методологически ошибочным, поскольку гражданско-правовые методы правового регулирования вторгаются в сферу публичных отношений.

По своей сути данное предложение противоречит даже фундаментальным принципам гражданского права. Концепция говорит: право собственности застройщика на самовольную постройку может признаваться при условии выплаты компенсации собственнику земельного участка и соответствия постройки градостроительным и строительным нормам и правилам. В контексте Концепции это означает, что самовольный застройщик выкупает право на земельный участок, на котором расположена соответствующая постройка, у муниципального образования, субъекта Российской Федерации либо Российской Федерации. При этом совершенно очевидно, что посредством реализации указанного предложения Концепции нарушаются принципы равенства, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав (ст. 1 ГК РФ), на необходимость соблюдения которых неоднократно указывал Конституционный Суд РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 года N 456-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 12 июля 2007 г. N 10-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 2010 г. N 12-П и др.

На сегодняшний день принцип равенства участников гражданского оборота нашел свое продолжение и в земельном законодательстве, в котором закреплено, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность; земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ и иными федеральными законами не могут находиться в частной собственности (ст. 15 ЗК РФ). В развитие закрепленного земельным законодательством принципа равного доступа к приобретению земельных участков ст. 34 Земельного кодекса РФ установила, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

- принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

- уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

- обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Земельный кодекс РФ правовыми средствами обеспечивает и иные гарантии реализации права на приобретение в установленном порядке права землепользования (в том числе права собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования земельным участком). В свете представленного нормативно-правового регулирования Концепция, в противоречие со сложившимся публичным порядком реализации права на возведение постройки, фактически предлагает способ обойти установленный порядок: сначала построить, а затем приобрести соответствующие права на земельный участок. При этом соискателем права будет правонарушитель, которому предоставляется возможность приобрести своего рода "индульгенцию".

Реализация такого предложения Концепции будет иметь вполне предсказуемые негативные последствия. Как уже отмечалось, самовольное строительство не является чем-то необычным даже для столицы страны - г. Москвы <1>, а также для иных населенных и ненаселенных территорий (земель водного, лесного фонда и др.), поэтому данный вид правонарушений может стать массовым явлением. В связи с этим возникает и реальная опасность создать правовую возможность последующей легализации захвата малонаселенных либо заброшенных населенных пунктов гражданами сопредельных и иных государств. По меньшей мере, в настоящее время всеобъемлющая экспертная оценка и прогнозирование последствий реализации Концепции отсутствуют, в связи с чем анализ последствий "восприятия" законодательством положений Концепции представляет собой далеко не сугубо теоретическую задачу.

--------------------------------

<1> Широкую известность получили события, связанные со сносом самовольных построек в СНП "Речник", и иные случаи незаконного строительства в Москве, известные по сообщениям средств массовой информации (см.: http://www.rian.ru/trend/rechnik_house_demolition; http://www.rian.ru/moscow/20100812/264368436.html и др.). Проблема самовольного строительства и нецелевого использования земель является для Москвы актуальной и в настоящее время, подтверждением чему может служить Постановление Правительства Москвы от 11.12.2013 N 819-ПП "Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков".

С нашей точки зрения, в свете требований Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> Концепция нуждается в проработке на предмет наличия коррупциогенных факторов.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Генеральная прокуратура РФ в аналитических обзорах неоднократно отмечала, что коррупционные проявления по-прежнему наиболее распространены в сфере правоотношений, связанных с реализацией должностных полномочий представителями властных структур при распределении бюджетных средств и реализации коммерческих интересов крупных финансово-экономических структур в различных отраслях экономики, в том числе в сфере земельных правоотношений, внешнеэкономической деятельности, перераспределения государственной и муниципальной собственности <1>. В данном контексте предоставление должностным лицам государственных органов или муниципальных органов возможности решать вопрос о приобретении владельцем незаконной постройки титула права землепользования несомненно будет создавать реальную угрозу коррупционных проявлений.

--------------------------------

<1> http://www.genproc.gov.ru/structure/subjects/office-108

Как уже отмечалось выше, Постановление разъяснило многие вопросы применения законодательства, в том числе значительное место в нем отведено вопросам о самовольной постройке (п. 22 - 31). В частности, в Постановлении указано, что в силу пункта 3 статьи 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка (далее - правообладатель земельного участка). Если самовольная постройка осуществлена на земельном участке, не принадлежащем застройщику, однако на ее создание были получены необходимые разрешения, с иском о признании права собственности на самовольную постройку вправе обратиться правообладатель земельного участка. В этом случае застройщик имеет право требовать от правообладателя возмещения расходов на постройку.

В Постановлении отмечается, что, рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, суд устанавливает, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан. При этом отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию.

Постановлением разъяснено, что, если иное не установлено законом, иск о признании права собственности на самовольную постройку подлежит удовлетворению при установлении судом того, что единственными признаками самовольной постройки являются отсутствие разрешения на строительство и/или отсутствие акта ввода объекта в эксплуатацию, к получению которых лицо, создавшее самовольную постройку, предпринимало меры. В этом случае суд должен также установить, не нарушает ли сохранение самовольной постройки права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает ли угрозу жизни и здоровью граждан. В случаях, когда самовольно возведенный объект, не являющийся новым объектом или недвижимым имуществом, создает угрозу жизни и здоровью граждан, заинтересованные лица вправе на основании пункта 1 статьи 1065 ГК РФ обратиться в суд с иском о запрещении деятельности по эксплуатации данного объекта.

Таким образом, в Постановлении представлен взвешенный подход, отражающий баланс публичных и частных интересов, которые необходимо учитывать при решении споров о самовольной постройке. Такой подход с учетом конкретных обстоятельств делает возможным признание права собственности на самовольную постройку, обусловливая это наличием соответствующих обстоятельств. В то же время как законодатель, так и высшие судебные органы полагают данный порядок приобретения права собственности экстраординарным, каковым он, по нашему мнению, и должен остаться впредь.

Представляется, что Концепция (в проанализированной части) предлагает развивающуюся (и поэтому не столь стабильную, как всем хотелось бы) систему правового регулирования земельных отношений (да и судебной практики разрешения соответствующих споров) кардинально изменить в направлении, позитивный характер которого более чем неочевиден <1>.

--------------------------------

<1> Одним из позитивных результатов реализации Концепции указывается сближение национального права с законодательством стран ЕС. Однако такая рецепция вовсе не гарантирует повышения эффективности и достижения позитивных результатов действия норм российского законодательства.

С гражданско-правовой точки зрения земельные участки представляют собой объект вещного права. Однако такой подход нивелирует значение земли как всеобщего национального достояния (ст. 9 Конституции РФ определяет статус земли и иных природных ресурсов как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории), правовой режим пользования которым составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации <1>. Земля, являясь природным объектом и природным ресурсом, будучи частично индивидуализирована в виде земельного участка, не теряет своих сущностных характеристик (природное происхождение, неизменность местоположения, незаменимость и др.), и поэтому гражданско-правовое регулирование правового режима пользования земельным участком как объектом недвижимости охватывает важную, но не единственную (да и не главную) составляющую публичного порядка обеспечения использования и охраны земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (выделено мной. - В.Х.). Достижение конституционно-правовых целей защиты публичных интересов при осуществлении пользования землей, по нашему мнению, возможно лишь посредством приоритетного использования публичных методов регулирования соответствующих общественных отношений, что вовсе не исключает признания необходимости использования в некоторых случаях частноправовых методов, а значит, и использования норм гражданского законодательства для регулирования отдельных аспектов земельных отношений <2>.

--------------------------------

<1> Статья 9 находится в главе 1 Конституции России "Основы конституционного строя".

<2> См.: п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 12.07.2007 N 10-П // Собр. законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3988.

Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <1>, конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности; это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей (п. 2).

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

В связи с чем, по нашему мнению, следует признать действующее законоположение, закрепленное в ст. 3 ЗК РФ, согласно которому имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами, наиболее верным, конституционно обоснованным, сбалансированным подходом законодателя, верно определившего отрасль земельного законодательства приоритетной при регулировании комплексной системы земельных отношений в Российской Федерации.

Таким образом, земельное право является самостоятельной отраслью права, нормы которой регулируют общественные отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности граждан Российской Федерации.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше