библиотека


Основы земельного права (учебное пособие). Конституционные основы земельного права

Оглавление

Глава I. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ОТРАСЛЕВОЙ КЛАССИФИКАЦИИ

Глава II. ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ И СОДЕРЖАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Глава III. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Глава IV. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ

Глава V. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Список литературы

    Глава III. Конституционные основы земельного права

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Конституция Российской Федерации, являясь Основным Законом, закрепляет главные направления развития российского права, определяет принципы и приоритеты правового регулирования наиболее значимых общественных отношений.

Конституция РФ установила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма, как отмечалось выше <1>, находится в главе I "Основы конституционного строя" и является определяющей для характера регулирования условий и порядка пользования землей в соответствии со ст. 16 Конституции РФ, закрепившей, что положения главы I Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации. В литературе высказывалось мнение, что названные положения Конституции России выполняют функцию конституционного принципа и определяют основы конституционно-правового режима земли <2>.

--------------------------------

<1> В настоящей главе рассматриваются общие вопросы конституционно-правового регулирования земельных отношений, вследствие чего отдельные ранее указанные положения Конституции РФ и некоторые правовые позиции Конституционного Суда РФ будут рассмотрены повторно в контексте конституционных основ земельного права.

<2> См.: Комментарий к ст. 9 Конституции РФ в книге: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010 // СПС "Гарант-Эксперт".

Часть 1 ст. 9 Конституции РФ исходит из особого статуса земли. Специфической особенностью земли как природного ресурса является, во-первых, ее незаменимость. Земля выступает в качестве места расположения (нахождения) жизнедеятельности человека (т.е. в качестве пространственного операционного базиса) <1>. Во-вторых, земля (ее плодородный слой - почва) является главным средством производства в сельском хозяйстве, рациональное использование и охрана которого обеспечивает воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Земля как природный ресурс используется в качестве средства производства также в лесном хозяйстве. В-третьих, определяющим признаком конституционно-правового режима земли в Российской Федерации является указание народов, проживающих на соответствующей территории, в качестве субъекта, жизнь и деятельность которого обеспечивает охрана и рациональное использование земельных ресурсов.

--------------------------------

<1> В этом аспекте индивидуализированное (выделенное, ограниченное) пространство - часть земной поверхности с установленными границами выступает в качестве объекта недвижимости. Иными словами, использование одного из функциональных проявлений земли регулируется в определенной мере нормами гражданского права.

Определение правомочного субъекта, жизнь и деятельность которого обеспечиваются надлежащей охраной и рациональным использованием земель, ставит вопрос о корреспондирующем ему обязанном субъекте (субъектах), содержание деятельности которого имеет целью гарантировать названное право народов Российской Федерации. На данный вопрос (вне контекста исследования структуры и содержания данного конституционного правоотношения) фактически дал ответ Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>, указав, что из содержания статьи 9 Конституции России во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 вытекает обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (п. 3). Таким образом, федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации обязаны обеспечить надлежащий уровень охраны и рационального использования земельных ресурсов, позволяющий каждому воспользоваться всем комплексом прав, связанных с реализацией базового права - возможности пользования землей как основой жизни и деятельности человека.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Часть 2 ст. 9 Конституции России устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иных формах собственности. Данное положение Конституции закрепляет имущественный характер земельных отношений. Указанные положения Конституции РФ в целом отражают характеристику земли в единстве выполняемых ею трех основных функций:

- природного объекта;

- природного ресурса;

- объекта имущественных отношений.

Статья 36 Конституции РФ устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, фактически дублируя приведенные выше положения ст. 9 Конституции РФ. Также в ст. 36 указывается, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Свобода владения, пользования и распоряжения землей должна рассматриваться в контексте не только ограничений, указанных в самой ст. 36 Конституции, но и во взаимосвязи с положениями статей 42 и 58 Конституции РФ.

Статья 42 Конституции провозгласила право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Статья 58 Конституции установила обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Анализируя положения преамбулы Конституции и статей 9, 42 и 58, Конституционный Суд РФ отметил взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58), указав, что в контексте решения задач обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственности перед ними тем самым выражен один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности - принцип приоритета публичных интересов <1>. Приведенная правовая позиция в полной мере распространяется на сферу земельно-правовых отношений, включая вопросы определения порядка реализации прав по владению, пользованию и распоряжению землей.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта "б" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан" // СПС "КонсультантПлюс".

Анализ конституционных норм о земле свидетельствует об определенном акценте, который сделан на праве частной собственности на землю. Как видно из приведенных выше и иных норм Конституции РФ, эта форма собственности поставлена во главу угла (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 35, ч. 1 ст. 36). Вероятно, данное обстоятельство свидетельствует в большей мере о политическом характере данного акцента. Как известно, исторически в России право частной собственности на землю существовало не всегда и закрепление в Конституции РФ права частной собственности на землю отразило в значительной степени оценку перспектив экономического развития страны, где праву частной собственности отводится роль одного из главных факторов, стимулирующих рост производительных сил. Однако Конституция РФ не делает юридических различий между формами собственности, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8).

Конституция России относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов земельное законодательство, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничение государственной собственности, природопользование, охрану окружающей среды (п. "в", "г", "д", "к" ст. 72 Конституции РФ).

Положения Конституции РФ о земле неоднократно были предметом толкования со стороны Конституционного Суда РФ. В частности, значительное место анализу положений Конституции России о земле посвящено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1>. В частности, одними из положений Конституции Республики Алтай, которые были изучены на предмет соответствия Конституции России, были положения части первой статьи 16 Конституции названного субъекта Федерации о том, что земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Указанные положения Конституции субъекта Федерации были сопоставлены с положениями ст. 9, 36 Конституции России, и Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что из приведенных федеральных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция России не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. Тем самым Конституционный Суд РФ фактически определил смысл понятия "основа жизни и деятельности" как естественное богатство, ценность и достояние всенародного значения <1>.

--------------------------------

<1> В Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П говорится о статусе земли как публичном достоянии многонационального народа России.

Что касается вопросов собственности на природные ресурсы в Российской Федерации, то они и ранее исследовались Конституционным Судом РФ. Так, в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации <1> Конституционный Суд РФ указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции РФ таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями), Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире" (с изменениями и дополнениями).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" // Собр. законодательства РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Соответственно, указал Конституционный Суд РФ, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ отметил, что по существу оспариваемое положение статьи 16 Конституции Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

Однако с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должно устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному. Таким образом, указал Конституционный Суд РФ, положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которым земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающие признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Соответственно, названные положения республиканской Конституции признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5). Вместе с тем, подчеркнул Конституционный Суд РФ, с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, на наш взгляд, определил одно из главных направлений развития земельного законодательства как предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов, состоящее в обеспечении сохранения и рационального использования земельных ресурсов - главного богатства и достояния народов Российской Федерации. И если рассматривать понятие "народы Российской Федерации" не статично, а имея в виду и будущие поколения, к ответственному поведению перед которыми призывает преамбула Конституции России, то обязательно следует вывод о необходимости приоритетного обеспечения правовыми средствами публичных интересов в сфере землепользования и, следовательно, приоритете публично-правовых методов регулирования условий и порядка пользования землей в Российской Федерации, включая имущественные аспекты земельных отношений.

Соответственно, федеральный закон, определяющий условия и порядок пользования землей, о котором говорит часть 3 ст. 36 Конституции РФ, по нашему мнению, своей конституционно-правовой основой должен содержать положения, обеспечивающие, кроме качественных характеристик (в свете требований ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ), еще и реальную возможность количественного обеспечения земельными ресурсами индивидуальных и коллективных землепользователей <1>, предпринимательских структур, а также обеспечивать решение перспективных задач государственного строительства и иных публично значимых задач в интересах всего многонационального народа России.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2009 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной" // Собр. законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 889.

В связи с этим нам представляется, что данный вывод имеет в качестве своего логического следствия определение в качестве прерогативы многонационального народа Российской Федерации права распоряжения всенародным достоянием - земельными ресурсами Российской Федерации, в том числе по вопросам изменений границ, влекущих уменьшение территории Российской Федерации. Настоящий вывод не противоречит положениям ч. 3 ст. 4 Конституции РФ о том, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, поскольку носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ).

Положения Конституции РФ, определяющие конституционно-правовой режим земли, изучались Конституционным Судом РФ также и в соотношении с общеправовым принципом справедливости (в части определения возможных ограничений правомочий собственника земельного участка по владению, пользованию и распоряжению соответствующим объектом недвижимости), и в соотношении с положениями Конституции, определившими сущность Российского государства как социального государства. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 июля 2007 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.В. Безменова и Н.В. Калабуна" <1> отмечалось, что в силу статей 15 (часть 2), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (части 1 и 3) Конституции РФ и исходя из общеправового принципа справедливости в сфере регулирования имущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, защита права собственности и иных имущественных прав (в том числе прав требования) должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы обеспечивался баланс прав и законных интересов участников гражданского оборота - собственников, кредиторов, должников.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3988.

Возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров также должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными, не иметь обратной силы и не затрагивать существо данных конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение соответствующих конституционных норм. Сама же возможность ограничений (как и их характер) должна обусловливаться необходимостью защиты конституционно значимых ценностей, а именно основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Тем самым Конституционный Суд РФ определил принципы и пределы ограничения правомочий собственника.

Обсуждая вопрос о возможности изъятия земельного участка в рамках исполнительного производства, Суд указал, что в таких случаях необходимость обеспечения баланса интересов кредитора и гражданина-должника требует защиты прав последнего путем не только соблюдения минимальных стандартов правовой защиты, отражающих применение мер исключительно правового принуждения к исполнению должником своих обязательств, но и сохранения для него и лиц, находящихся на его иждивении, необходимого уровня существования, с тем чтобы не оставить их за пределами социальной жизни, включая предусматриваемую законом возможность сохранения права собственности на не используемые для ведения предпринимательской деятельности земельные участки, если результаты его использования являются основным источником существования гражданина-должника и лиц, находящихся у него на иждивении.

Такой подход, указал Суд, согласуется с закрепленными статьей 1 Земельного кодекса РФ принципами, определяющими социальные основы земельных отношений (выделено мной. - В.Х.), в силу которых право собственности гражданина на земельный участок не может не рассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и направленное на реализацию условий для создания и поддержания достойной жизни и свободного развития личности в рамках обязанности государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности в соответствии с провозглашенными в Конституции РФ целями политики Российской Федерации как социального государства, что предполагает недопустимость распространения в рамках исполнительного производства обращения взыскания на земельные участки, являющиеся основным источником существования гражданина-должника и лиц, находящихся у него на иждивении.

Данное толкование Конституции РФ и действующего законодательства придает приведенным ранее положениям ст. 9, 36 Конституции РФ новое содержание. По нашему мнению, Конституция России, определяя значение земли как общенационального достояния, гарантирует каждому право пользования землей, что следует рассматривать как элемент конституционно-правового статуса личности, правовую основу жизнедеятельности народов Российской Федерации. Таким образом, главное целевое назначение правового регулирования условий и порядка пользования землей - реализация условий для создания и поддержания достойной жизни и свободного развития личности.

Большое значение для определения содержания конституционно-правового статуса личности в сфере земельных отношений и определения состава земельных ресурсов, находящихся в публичной собственности, имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <1>. Так, в названном Постановлении Суд указал, что, исходя из предписаний статей 9 и 36 Конституции Российской Федерации, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. То есть все земли, не относящиеся к частной либо муниципальной собственности, являются федеральной собственностью либо собственностью субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что, осуществляя соответствующее регулирование, федеральный законодатель в силу статьи 55 (часть 3) Конституции РФ обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, закрепленных в том числе в статье 9 (часть 1) и в статье 36 (часть 1). При этом, указал Суд, законодатель должен исходить из вытекающего из статей 9 и 36 Конституции Российской Федерации приоритета права российских граждан иметь в собственности землю (выделено мной. - В.Х.), обеспечивая рациональное и эффективное использование земли и ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории в соответствии со статьей 4 (части 1 и 3) Конституции РФ.

В связи с этим, реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, статьей 15 ЗК РФ для указанных лиц введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных <1> и иных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами; согласно пункту 5 статьи 28 ЗК РФ земельные участки им предоставляются в собственность только за плату, т.е. не могут передаваться безвозмездно, в отличие от российских товариществ собственников жилья и граждан, которые в ряде случаев имеют такое право.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 9 января 2011 г. N 26 "Об утверждении Перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками" // СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, действующим законодательством для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц предусмотрены определенные ограничения в отношении права собственности на земельные участки некоторых категорий. Так, согласно статье 3 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1> иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, Конституционный Суд РФ определил еще один аспект конституционного принципа, закрепленного в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, который состоит в обеспечении приоритета прав граждан России в сфере землепользования и недискриминационных ограничениях имущественных прав иностранных лиц на землю в Российской Федерации.

Как уже отмечалось, земля, будучи важнейшей и неотъемлемой частью природы (природным объектом), одновременно является объектом права собственности (ст. 36 Конституции РФ), основой осуществления хозяйственной и иной деятельности, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли, одной из основных характеристик которого является также определение субъекта права собственности на соответствующие земли (земельные участки). Именно поэтому одним из наиболее принципиальных представляется решение вопроса разграничения государственной земельной собственности на федеральную и государственную собственность субъектов Федерации, поскольку до настоящего времени государственная форма собственности является преобладающей в отношении всех категорий земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения.

В Конституции Российской Федерации 1978 г. (в ред. 1992 г.) устанавливалось многообразие форм собственности на природные ресурсы. В частности, субъектами права государственной собственности на природные ресурсы признавались Российская Федерация, республики в составе Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, города Москва и Санкт-Петербург.

Начало процессу разграничения государственной собственности на землю в Российской Федерации было положено Федеративным договором. В частности, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации установил, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Устанавливалось также, что по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик определяется статус федеральных природных ресурсов (ст. III).

В отношении краев, областей, автономной области, автономных округов и городов Москвы и Санкт-Петербурга Федеративный договор не содержал указаний о собственности на земельные ресурсы. В отношении всех субъектов Российской Федерации Федеративным договором предусматривалось, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей регулируются законодательными актами Федерации и правовыми актами субъектов Российской Федерации (в республиках - законодательством).

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила равенство всех субъектов Федерации, равноправие их во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Положения Конституции России (ст. 5, 72), по нашему мнению, предполагают помимо выработки общих для всех субъектов Федерации принципов разграничения государственной собственности на земельные ресурсы конкретное пообъектное определение федеральных земельных ресурсов на территории всех субъектов Федерации.

Принципиальной основой для определения федеральных земельных ресурсов является ст. 71 Конституции, закрепляющая предметы ведения Российской Федерации (федеральная государственная собственность и управление ею, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, оборона, безопасность и др.). Конституция определяет предметы ведения Федерации исходя из приоритетного обеспечения суверенитета Российской Федерации, безопасности, защиты прав и свобод человека. Полномочия Российской Федерации по предметам ведения Федерации осуществляются на территории всей страны и, следовательно, должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение.

Решению этой задачи был посвящен Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <1>, которым было установлено, что правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2001. N 30. Ст. 3060. Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ указанный Федеральный закон признан утратившим силу с 1 июля 2006 г.

В качестве оснований отнесения земельных участков к перечню земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, рассматривалось включение этих земельных участков в состав: земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель обороны и безопасности; земель запаса и др. (ст. 3). Основанием внесения земельных участков в перечень участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, являлось включение этих земельных участков в состав: земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Федерации; земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации и др. (ст. 4).

В развитие положений названного Федерального закона было принято Постановление Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140 "Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" <1>.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2002. N 10. Ст. 1001. Названное Постановление утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 30.06.2006 N 404.

Практика применения ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" стала предметом особого внимания со стороны верхней палаты парламента России, в связи с чем Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации было принято Постановление от 29 октября 2003 г. N 299-СФ "О неотложных мерах по разграничению государственной собственности на землю" <1>. В частности, в Постановлении отмечалось, что процедуру разграничения государственной собственности на землю должны пройти около 10 миллионов земельных участков. Однако, несмотря на то, что нормативно-правовая база разграничения земельной собственности действовала к моменту принятия Постановления более полутора лет, было зарегистрировано право собственности лишь на 1208 земельных участков. Также отмечалось, что законодательно не установлены какие-либо сроки завершения процесса разграничения государственной собственности на землю, что позволяет неоправданно долго его затягивать, и это приводит к тому, что инвестиционный и рентный потенциал земельных участков используется органами власти не в полной мере. В Постановлении указано, что анализ первых итогов разграничения государственной собственности на землю показал, что практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Российской Федерации. Распоряжения Правительства РФ о перечнях земельных участков, передаваемых в собственность Российской Федерации, готовятся и утверждаются в первоочередном порядке. Данное обстоятельство, как отмечено в Постановлении, вызывает у органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления опасения относительно реализации остаточного принципа наделения правом собственности на землю субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В связи с этим Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рекомендовал Правительству Российской Федерации:

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2003. N 44. Ст. 4286.

разработать проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" в части:

а) уточнения оснований возникновения права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки с учетом практики применения указанного Федерального закона;

б) разграничения права собственности на землю между поселениями и муниципальными районами;

в) упрощения процедуры разграничения государственной собственности на землю, возложив подготовку и согласование проектов перечней земельных участков, передаваемых в собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, на соответствующие органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;

г) установления срока завершения процесса разграничения государственной собственности на землю;

утверждать перечни земельных участков, на которые возникает право собственности у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, одновременно с перечнями земельных участков, на которые возникает право собственности у Российской Федерации;

предусматривать в проектах федеральных законов о федеральном бюджете на последующие годы до завершения процесса разграничения государственной собственности на землю и регистрации прав собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки расходы на обеспечение указанного процесса, в том числе в форме субсидий и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам муниципальных образований.

Однако рекомендации Совета Федерации Федерального Собрания РФ в полной мере выполнены не были, и в настоящее время порядок разграничения публичной земельной собственности установлен фактически Земельным кодексом РФ, Федеральным законом от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", а также иными законами (ФЗ "Об обороне" и др.).

Непосредственно с вопросом разграничения государственной земельной собственности на федеральную и субъектов Федерации связан предмет совместного ведения, указанный в п. "в" ст. 72 Конституции России - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Следует отметить, что формулировка "вопросы владения, пользования и распоряжения" не дает прямого ответа относительно содержания указанного понятия. Смысл его представляется возможным установить путем системного анализа иных положений Конституции РФ, отражающих правовой режим земли.

В соответствии с ч. 2 ст. 36 Конституции России владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Часть 3 ст. 36 устанавливает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Представляется, что определяющим для уяснения значения понятия "вопросы владения, пользования и распоряжения землей" является содержание ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. По нашему мнению, указанное понятие является более узким, чем "владение, пользование и распоряжение землей" и включающим определение всех тех ограничений, которые в наиболее общем виде указаны в условиях о ненанесении ущерба окружающей среде и ненарушении прав и законных интересов иных лиц. При этом следует отметить, что федеральный закон, регулирующий условия и порядок пользования землей, должен в силу положений ст. 72 Конституции РФ содержать в рамках указанных конституционных положений определенные правомочия субъектов Федерации по регулированию отдельных вопросов владения, пользования и распоряжения землей. Объем таких правомочий должен быть установлен федеральным законом, но, что является на наш взгляд требованием Конституции РФ, регулирование указанных правомочий на региональном уровне должно распространяться как на вопросы владения и пользования, так и на вопросы распоряжения землей.

Подтверждением такого вывода может служить Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О "По запросу Правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

В названном Определении Суд указал, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики (включая ценовую политику на землю) согласно пунктам "е" и "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации относятся к сфере ведения Российской Федерации. Вопросы же владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), разграничения государственной собственности (пункт "г"), природопользования (пункт "д"), земельное законодательство (пункт "к") Конституция Российской Федерации, ее статья 72 (часть 1), относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, по предметам которого в соответствии с ее статьей 76 (часть 2) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, из названных статей Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 11 (часть 3), 36 (часть 3) и 94 следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам ведения, определять условия и порядок пользования землей, конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере.

При этом наличие федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся ценовой политики на землю как одного из направлений экономической политики государства, исключает для субъекта Российской Федерации установление собственного регулирования в противоречие с федеральным.

Суд указал, что федеральный законодатель, реализуя свою компетенцию по регулированию земельных отношений, определил в Федеральном законе "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества" процедуру, формы и способы приватизации земельных участков. Регламентация данными Законами порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер.

Суд разъяснил, что, закрепив единые условия приватизации государственной собственности и избрав в качестве принципа определения стоимости земельных участков установление ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены приватизируемых участков), федеральный законодатель предоставил гарантию юридического равенства участникам гражданского оборота в этой сфере при реализации ими прав и свобод, в частности закрепленных в статьях 8, 34, 35 и 36 Конституции РФ свободы экономической деятельности, права собственности (в том числе на земельные участки) и права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности.

Вместе с тем, указал Суд, не исключается право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и муниципального имущества, в частности определять порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах, установленных федеральным законодателем. Однако осуществление этого права возможно по окончании процесса разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, который до настоящего времени не завершен.

Таким образом, Конституционный Суд РФ еще раз подчеркнул, что вопросы владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами являются преимущественно публично-правовыми, подчиненными общим целям и задачам правового регулирования земельных отношений, определенных статьями 9, 36, а значит, и 42 и 58 Конституции России, а следовательно, несмотря на принадлежность к той или иной форме собственности, определение правового режима всех земель должно быть основано на приоритетном обеспечении публичных интересов. Такие интересы должны обеспечиваться как в сфере управления земельным фондом, так и в сфере оборота земельных участков.

Названный подход, выраженный в приведенном Определении Конституционного Суда РФ, нашел развитие в Постановлении Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Другим важным для целей определения юридической природы процесса разграничения публичной собственности на землю является Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

В частности, Суд указал, что согласно Конституции Российская Федерация является федеративным государством, его федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 5, часть 3); государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2); в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2), при этом федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "д"), а разграничение государственной собственности - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации (статья 72, пункт "г" части 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (статья 76, часть 2).

По смыслу приведенных конституционных положений, отметил Суд, необходимость разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Федерации, предусмотренного непосредственно Конституцией РФ в качестве предмета их совместного ведения, предопределяется федеративным характером государства и разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция не определяет, какие объекты государственной собственности должны находиться в собственности Российской Федерации, а какие - в собственности субъектов Федерации.

Следовательно, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель - исходя из разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации и из того, что объем, пределы и особенности конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам разграничения государственной собственности обусловлены особенностями государственной собственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, - правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) - федеральной собственности или собственности субъектов Федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного публично-правового образования другому.

В частности, имущество, находящееся в федеральной собственности, может быть безвозмездно передано в собственность субъектов Федерации; в свою очередь, имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации, может быть безвозмездно передано в федеральную собственность, причем такая передача не является допускаемым на основании статьи 35 (часть 3) Конституции РФ принудительным отчуждением имущества для федеральных нужд, предполагающим предварительное и равноценное возмещение. В то же время имущество, передаваемое в процессе разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, остается государственной собственностью и должно использоваться органами государственной власти не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.

Суд отметил, что отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, также представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу не регулируются.

Суд отметил, что отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, также представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу не регулируются.

Таким образом, указал Суд, разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, на которых и основывается правоприменительная деятельность в этой сфере органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации. При этом по смыслу статей 5 (часть 3), 8 (часть 2), 11 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункт "д"), 72 (пункт "г" части 1) и 73 Конституции Российской Федерации федеральным законом - как нормативным правовым актом общего действия, принимаемым в сфере совместного ведения и определяющим конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам разграничения государственной собственности и передачи имущества в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, - право собственности субъектов Федерации может быть ограничено, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и по своему характеру соразмерно тем конституционно значимым целям, ради которых оно вводится.

Установленный порядок передачи имущества, находящегося в государственной собственности, исключает необходимость принятия судебного решения в каждом из таких случаев, а также выплату равноценного возмещения, что соответствует природе публично-правовых отношений между Российской Федерацией и субъектами Федерации по разграничению государственной собственности и передаче имущества в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации: имущество, находящееся в собственности соответствующих публично-правовых образований, предназначено для осуществления органами публичной власти в рамках их полномочий функций государства, а следовательно, в результате разграничения полномочий по реализации этих функций возможна безвозмездная передача имущества, необходимого для осуществления соответствующих полномочий, в целях наиболее рационального его использования в общих публичных интересах.

Таким образом, представляется верным рассматривать земельный фонд, находящийся в публичных формах собственности, как ресурс, призванный обеспечить достойную жизнь и свободное развитие граждан России, т.е. достижение высоких стандартов жизни граждан социального государства (ст. 7 Конституции РФ), чему и должна служить организация использования земель в общих публичных интересах, что подразумевает в соответствии с приведенной правовой позицией Конституционного Суда РФ разграничение публичной (федеральной, региональной и муниципальной) собственности на землю.

Выраженная в приведенном Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П правовая позиция нашла практическое применение в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 декабря 2011 г. N 9987/11 <1>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

В частности, администрация города Челябинска (далее - администрация) и Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - Комитет) обратились в Арбитражный суд Челябинской области с иском к Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, Министерству обороны Российской Федерации (далее - Министерство), федеральному государственному учреждению "354-й окружной военно-клинический госпиталь Приволжско-Уральского военного округа" (далее - военный госпиталь), федеральному государственному квартирно-эксплуатационному учреждению "Челябинская квартирно-эксплуатационная часть района" (далее - учреждение "Челябинская КЭЧ"), Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Челябинской области (далее - Территориальное управление) об изъятии путем выкупа из собственности Российской Федерации в собственность муниципального образования "Город Челябинск" (далее - муниципальное образование) земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, прекращении права собственности Российской Федерации на указанное имущество, прекращении права постоянного (бессрочного) пользования военного госпиталя на названный земельный участок и права оперативного управления учреждения "Челябинская КЭЧ", а также о взыскании с муниципального образования в лице Комитета в пользу Российской Федерации в лице Территориального управления 119 841 944 рублей в счет выкупной цены изымаемого земельного участка с расположенными на нем объектами недвижимости.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 29.10.2010 исковые требования были удовлетворены, выкупная цена изымаемого для муниципальных нужд земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества определена в размере 120 441 944 рублей.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2011 решение суда первой инстанции было оставлено без изменения.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа Постановлением от 05.05.2011 решение суда первой инстанции и Постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора названных судебных актов Министерство просило их отменить, ссылаясь на нарушение арбитражными судами единообразия в толковании и применении норм права, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. По мнению заявителя, судами не установлены все обстоятельства дела, необходимые для правильного разрешения спора. Министерство оспаривает возможность изъятия муниципальным образованием для своих нужд имущества, используемого для федеральных нужд.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации счел заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Президиум указал, что из материалов дела следует, что за Российской Федерацией зарегистрировано право собственности на спорный земельный участок. В 1993 году земельный участок был предоставлен в бессрочное (постоянное) пользование войсковой части, в последующем в результате реорганизации перешел к военному госпиталю на праве постоянного (бессрочного) пользования. На участке расположены здания, сооружения, а также сетевые объекты, относящиеся к недвижимому имуществу, используемые для эксплуатации военного госпиталя. На эти объекты недвижимого имущества зарегистрированы право собственности Российской Федерации и право оперативного управления учреждения "Челябинская КЭЧ".

Главой города Челябинска было принято распоряжение от 14.12.2007 N 4425, согласно которому названный земельный участок изымался из собственности Российской Федерации для муниципальных нужд - строительства транспортной развязки.

Государственная регистрация названного распоряжения произведена Управлением Росреестра по Челябинской области 07.02.2008.

В письмах от 03.03.2008 администрация уведомила Росимущество и Министерство о принятии решения об изъятии из федеральной собственности земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости для муниципальных нужд.

В связи с недостижением соглашения о выкупе изымаемого земельного участка администрация и Комитет обратились в арбитражный суд с иском.

Удовлетворяя исковые требования, нижестоящие суды исходили из следующего.

В силу абзаца десятого подпункта 2 пункта 1 ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением объектов государственного или муниципального значения, в числе которых названы автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Исходя из положений ст. 279 ГК РФ, ст. 49, 55 и 63 ЗК РФ принудительное изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд осуществляется на основании решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций установили наличие у администрации полномочий для принятия решения об изъятии земельного участка, соблюдение порядка уведомления о предстоящем изъятии, наличие необходимости в изъятии именно указанного земельного участка для строительства транспортной развязки, отсутствие других вариантов возможного размещения этой транспортной развязки, а также то, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности Российской Федерации.

Суды пришли к выводу о том, что спорный земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости подлежат изъятию из федеральной собственности в муниципальную собственность, в связи с чем право федеральной собственности, право оперативного управления и право постоянного (бессрочного) пользования на соответствующее имущество подлежат прекращению. Исходя из пункта 4 ст. 63 ЗК РФ собственнику земельного участка при его изъятии для государственных или муниципальных нужд должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок.

Поскольку сторонами не было достигнуто соглашение о выкупной цене изымаемого для муниципальных нужд земельного участка и расположенных на нем объектов, для определения рыночной стоимости недвижимого имущества (земельного участка и расположенных на нем объектов) и затрат, необходимых для передислокации военного госпиталя, суд первой инстанции назначил судебно-оценочную экспертизу. По результатам экспертизы составлено заключение, согласно которому итоговая рыночная стоимость изымаемого имущества и названных затрат составила 120 049 944 рубля.

Отменяя состоявшиеся по делу судебные акты, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отметил следующее.

Из совокупного толкования положений ст. 279 ГК РФ, ст. 49, 55 и 63 ЗК РФ усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

Изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности, используемого для общественно значимых нужд, другим публичным собственником повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским законодательством. Указанные отношения имеют не гражданско-правовой, а публично-правовой характер. В связи с этим порядок изъятия земельных участков у Российской Федерации для нужд муниципальных образований гражданским законодательством не предусмотрен.

Таким образом, указал Президиум, выводы судов о правомерности изъятия спорного земельного участка у Российской Федерации для муниципальных нужд в установленном Гражданским кодексом и Земельным кодексом порядке не основаны на действующем законодательстве и, соответственно, принятые по делу судебные акты подлежат отмене как нарушающие единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права.

В связи с чем Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ постановил отменить принятые по делу решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.10.2010, Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.01.2011, Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 05.05.2011; в удовлетворении исковых требований отказать.

Таким образом, вопросы разграничения публичной собственности на землю имеют широкий спектр практического значения и нередко представляют собой предмет судебного разбирательства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.07.2011 N 2178/11; решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 16.10.2012 N ВАС-5510/12; решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 04.12.2013 N ВАС-13479/13 и др. // СПС "КонсультантПлюс".

В связи с чем определенным недостатком приведенного выше Постановления Высшего Арбитражного Суда РФ следует считать отсутствие указания на такое правовое основание принятого судебного акта, как Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П.

В своем Постановлении Высший Арбитражный Суд указал, что из совокупного толкования положений ст. 279 ГК РФ, ст. 49, 55 и 63 ЗК РФ усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Однако в этом случае при наличии правовой позиции Конституционного Суда РФ, обладающей большей юридической силой, чем толкование Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, исходя из требований законности, предъявляемых к судебным актам арбитражных судов, была необходима ссылка на Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П, в котором уже был сделан вывод (выработана правовая позиция) о публично-правовом характере правоотношений при разграничении публичной собственности.

Гражданское законодательство содержит ряд норм, посвященных оборотоспособности земель. Так, пункт 3 ст. 129 ГК РФ установил, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Отчуждение представляет собой элемент правомочия распоряжения землей и, следовательно, входит в предмет регулирования земельного права. Указанный вывод в равной мере распространяется и на регулирование правомочий собственника земли по владению и пользованию. В связи с этим, на наш взгляд, с необходимостью следует вывод об отраслевой принадлежности в целом к земельному законодательству федерального закона, указанного в ст. 36 Конституции РФ.

Структура земельного законодательства на основании статей 72 и 76 Конституции может быть определена как двухуровневая система. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Однако система земельного законодательства федерального уровня не может быть сведена исключительно к федеральным законам. В основу федеральной системы земельного законодательства должна быть положена федеральная Конституция, а также Федеративный договор и нормы международного права (ст. ст. 11 и 15 Конституции РФ). Вторым элементом земельного законодательства федерального уровня являются федеральные законы, принимаемые по предметам ведения Российской Федерации.

На наш взгляд, это обусловлено следующими нормами Конституции.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В связи с этим представляется верным говорить о принципах, закрепленных в международных декларациях, хартиях и других международно-правовых документах, принятых ООН и не содержащих конкретных обязательств России, как о конституционно-правовых принципах правового регулирования соответствующих отношений. В ряду таких международных актов прежде всего следует отметить Всемирную хартию природы <1> и Декларацию по окружающей среде и развитию <2>. Названные международные акты содержат принципиальные положения, которые будучи имплементированы в национальную правовую систему в качестве норм-принципов позволят придать развитию законодательства новый вектор - обеспечения устойчивого социально-экономического развития на базе учета и гармонизации интересов человека, социальных общностей и государств в современных условиях глобализации.

--------------------------------

<1> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 29 октября 1982 г. N 37/7 "Всемирная хартия природы" // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Принята на Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года // СПС "КонсультантПлюс".

Так, в преамбуле Всемирной хартии природы отмечается, что человечество является частью природы и жизнь зависит от непрерывного функционирования природных систем, которые являются источником энергии и питательных веществ; человек может своими действиями или их последствиями видоизменить природу и исчерпать ее ресурсы, и поэтому он должен в полной мере сознавать насущную необходимость сохранения равновесия и качества природы и природных ресурсов; долгосрочные выгоды, которые могут быть получены от природы, зависят от сохранения экологических процессов и систем, существенно важных для поддержания жизни, а также от разнообразия органических форм, которые человек подвергает опасности в результате чрезмерной эксплуатации или разрушения природной среды обитания, в связи с чем необходимы надлежащие меры на национальном и международном, индивидуальном и коллективном, частном и общественном уровнях для охраны природы и расширения международного сотрудничества в этой области.

Особые принципы Всемирная хартия природы декларирует в качестве обязательных при принятии управленческих решений. В частности, к таковым отнесены:

- при принятии решений необходимо осознавать, что потребности каждого человека можно удовлетворить, лишь обеспечив соответствующее функционирование естественных систем и соблюдая принципы, изложенные в Хартии;

- при планировании и осуществлении деятельности в области социально-экономического развития следует надлежащим образом учитывать, что охрана природы является составным элементом этой деятельности;

- при разработке долгосрочных планов, касающихся экономического развития, роста численности населения и улучшения условий жизни необходимо должным образом учитывать возможности естественных систем по долгосрочному обеспечению существования и расселения указанного населения с учетом того, что эти возможности могут быть расширены в результате применения науки и техники;

- использование человеком участков земной поверхности в определенных целях должно осуществляться на плановой основе с надлежащим учетом физических ограничений, биологической продуктивности и разнообразия, а также природной красоты этих участков.

Всемирная хартия природы на основе закрепленных ею принципов определила универсальные правила использования природных ресурсов. Указано, что природные ресурсы должны не расточаться, а использоваться в меру, как того требуют принципы, изложенные в Хартии, и согласно следующим правилам:

a) биологические ресурсы используются лишь в пределах их природной способности к восстановлению;

b) производительность почв поддерживается или улучшается благодаря мерам по сохранению их долгосрочного плодородия и процесса разложения органических веществ и по предотвращению эрозии и любых других форм саморазрушения;

c) ресурсы многократного пользования, включая воду, используются повторно или рециркулируются;

d) невозобновляемые ресурсы однократного пользования эксплуатируются в меру, с учетом их запасов, рациональных возможностей их переработки для потребления и совместимости их эксплуатации с функционированием естественных систем (п. 10).

Деятельность, способная оказывать вредное воздействие на природу, должна контролироваться, и следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы, в частности:

a) необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе;

b) деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься;

c) деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать оценка ее возможных последствий, и исследования о воздействии проектов в целях развития на природу следует проводить достаточно заблаговременно, и если принято решение о проведении такой деятельности, то она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее возможные вредные последствия;

d) деятельность в области сельского хозяйства, скотоводства, лесного хозяйства и рыболовства следует вести с учетом особенностей и запасов природных ресурсов данных районов;

e) районы, пришедшие в результате деятельности человека в упадок, подлежат восстановлению в соответствии со своим природным потенциалом и требованиями благосостояния проживающего в этих районах населения (п. 11).

Всемирная хартия природы содержит прямое требование к государствам - членам ООН о том, что принципы, изложенные в Хартии, должны найти отражение в законодательствах и практике каждого государства, а также на международном уровне (п. 14). Указанное требование можно рассматривать как международно-правовую и конституционную основу экологизации национального законодательства.

Другим весьма важным международным актом, определяющим принципиальные основы правового регулирования рационального использования и охраны природных ресурсов, является Декларация по окружающей среде и развитию. В частности, Декларация провозглашает принципы, в соответствии с которыми:

- право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды (принцип 3);

- для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него (принцип 4);

- экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективный доступ к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты (принцип 10);

- государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, а также цели и приоритеты хозяйственной деятельности должны отражать условия в области окружающей среды и развития, в отношении которых они применяются (принцип 11).

Конституция России содержит отдельные принципы, сходные с приведенными из международных актов. К таковым следует отнести положения, закрепленные в ч. 2 ст. 36 Конституции: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц"; в ч. 2 ст. 41 Конституции: "В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию"; в ст. 42 Конституции: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением" <1>.

--------------------------------

<1> Приведенные положения международных актов в большей степени нашли отражение в природоохранном законодательстве. К примеру, см.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собр. законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с изм. и доп.).

Возвращаясь к федеральной системе земельного законодательства, следует отметить, что положения пунктов "г" и "д" ст. 71 Конституции РФ закрепляют, что в ведении Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти, а также федеральная государственная собственность и управление ею. Федеральные земельные ресурсы составляют одну из основ федеральной государственной собственности. Установление системы органов, к компетенции которых относится управление федеральными землями, установление собственно компетенции этих органов по реализации функций управления федеральным земельным фондом в силу положений ч. 1 ст. 76 Конституции РФ составляют предмет регулирования федерального закона.

Третьим элементом федерального земельного законодательства являются федеральные законы, издаваемые в порядке, установленном п. 2 ст. 76 Конституции. К ним следует отнести Земельный кодекс Российской Федерации и другие законы, издаваемые по предметам совместного ведения (Водный, Лесной кодексы РФ и др.).

К федеральному земельному законодательству следует также отнести указы Президента Российской Федерации. Статья 90 Конституции закрепляет, что Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации, указы и распоряжения не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Указание Конституции РФ на то, что издаваемые Президентом акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам, определяет в целом место президентских актов как подзаконных. Однако Конституция РФ не содержит полного перечня вопросов, по которым могут издаваться, к примеру, нормативные указы Президента, впрочем, как и не содержит закрытого перечня вопросов, по которым издаются федеральные законы. В отсутствие законодательного регулирования указанных вопросов Президент России имеет право издавать указы нормативного содержания по вопросам, не урегулированным федеральным законом, что не препятствует в дальнейшем изданию федерального закона по тому же предмету регулирования.

Большое значение имеет вопрос о роли и месте в системе федерального земельного законодательства нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии со ст. 115 Конституции Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, обеспечивающих их исполнение <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2007. N 6. С. 21 - 29.

Таким образом, нормативные правовые акты Правительства носят подзаконный характер и имеют целевое назначение обеспечить исполнение законодательных актов в собственном смысле (Конституция РФ, федеральные законы, нормативные Указы Президента РФ).

В качестве источника земельного законодательства также должны рассматриваться нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Отличительной особенностью этих актов является то обстоятельство, что для них установлен порядок государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.

В качестве источников федерального земельного законодательства должны рассматриваться и договоры (соглашения) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные источники в целом образуют федеральный уровень земельного законодательства.

На региональном уровне систему источников земельного законодательства образуют законы и иные нормативные правовые акты, издаваемые на основании федеральных законов (ст. 76 Конституции РФ). Перечень и наименование издаваемых нормативных актов регионального уровня устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что действующая Конституция Российской Федерации, в отличие от Федеративного договора, предусматривавшего принятие по предметам совместного ведения Основ законодательства, не содержит указания на процедуру участия субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Однако это, на наш взгляд, не означает возможности сужения сферы правового регулирования соответствующих отношений на уровне субъекта Федерации. Поскольку Конституция РФ не определяет объема регулирования предмета совместного ведения в рамках федерального закона, то в силу конституционных принципов федерализма и совместного ведения федеральный закон, по нашему мнению, должен предусматривать конкретные полномочия субъектов Федерации по регулированию этих отношений.

Согласно Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Целевое назначение местного самоуправления определяется как обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132).

Конституция России не устанавливает конкретного перечня объектов, которые могут относиться к муниципальной собственности, за одним исключением. Статья 9 закрепляет возможность нахождения земельных ресурсов в муниципальной собственности. Данное положение имеет принципиальное значение для определения компетенции органов местного самоуправления по отношению к объектам муниципальной земельной собственности.

Правовое регулирование земельных отношений не является исключительной прерогативой органов государственной власти. Согласно ст. 2 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Статья 11 ЗК РФ в области земельных отношений относит к полномочиям органов местного самоуправления резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. ЗК РФ предусматривает, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Таким образом, земельно-правовые акты, издаваемые органами местного самоуправления, являются неотъемлемой составляющей системы правового регулирования земельных отношений, призванных учитывать региональные и местные особенности землепользования.

Представленные нормы конституционного, земельного и иных отраслей права составляют основанные на Конституции России фундаментальные начала правового регулирования земельных отношений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше