библиотека


Основы земельного права (учебное пособие). Правовое обеспечение рационального использования и охраны земель

Оглавление

Глава I. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ОТРАСЛЕВОЙ КЛАССИФИКАЦИИ

Глава II. ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ И СОДЕРЖАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Глава III. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Глава IV. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ

Глава V. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Список литературы

    Глава V. Правовое обеспечение рационального использования и охраны земель

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Особую значимость проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель приобрели в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, сокращением площади плодородных земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, и эти процессы характерны для многих субъектов Российской Федерации, о чем свидетельствуют приведенные выше данные Государственного (национального) доклада "О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году".

Нарастающие негативные процессы, характеризующие состояние земель в стране, в целом характерны для всего периода осуществления земельной и аграрной реформ, что свидетельствует о недостаточной эффективности правового инструментария, призванного обеспечить рациональное использование и охрану одного из самых ценных природных ресурсов, особый правовой режим которого закреплен на конституционном уровне.

Приведенный выше анализ положений статей 9, 36 Конституции РФ в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы", позволяет сделать вывод о том, что вытекающая из содержания части 1 статьи 9 Конституции России обязанность органов публичной власти в содержательном аспекте включает законодательное обеспечение такого режима пользования земельными ресурсами, который отвечает критериям рационального и эффективного использования земель. Иными словами, по смыслу Конституции России обязанности рационального и эффективного использования земель должны быть закреплены в земельном законодательстве в качестве сущностных характеристик правового статуса субъектов (участников) земельных правоотношений <1>.

--------------------------------

<1> В более широком аспекте, признавая необходимость обеспечения рационального природопользования в целом, следует признать одной из приоритетных задач федерального законодателя создание эффективного правового механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды. См.: Бринчук М.М. Безответственность в современном экологическом праве // Государство и право. 2010. N 11. С. 58 - 59.

Следует отметить, что требование рационального использования земель в течение длительного периода времени закреплялось нормами земельного законодательства, и в связи с этим имеется большой опыт практической реализации данной правотворческой задачи <1>.

--------------------------------

<1> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. закрепляли цели правового регулирования земельных отношений, в качестве которых было указано создание условий для рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды. См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. N 10. Ст. 129.

Так, Земельный кодекс РСФСР 1991 г. <1> указал обеспечение рационального использования и охраны земель в качестве одной из задач правового регулирования земельных отношений (ст. 1). В части установления содержания требования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения определенные критерии содержал п. 6 ст. 39 ЗК РСФСР, который предусматривал прекращение права землепользования в случаях нерационального использования земельного участка, что квалифицировалось таковым при снижении уровня фактической урожайности за последние пять лет более чем на 20 процентов ниже нормативного, устанавливаемого по кадастровой оценке земель, а также в случаях изменения состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные угодья <2>. Иными словами, критерием определения рациональности использования сельскохозяйственных земель рассматривалась экономическая оценка производственной деятельности землепользователя.

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

<2> Фактически в ст. 39 ЗК РСФСР в значительной степени воспроизведены положения ст. 9 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г.

Восполнить пробел в российском законодательстве путем легального определения рационального использования земель предполагал принятый 15 апреля 1998 г. Государственной Думой Федерального Собрания Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". В статье 1 названного Закона рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения определялось как экологически безопасное и экономически эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения в целях производства сельскохозяйственной продукции. Статья 8 Закона возлагала на собственников, владельцев и пользователей земельных участков обязанность по их рациональному использованию.

Однако Президент России отклонил указанный Закон в приведенной редакции, отметив в письме на имя председателей палат Федерального Собрания, что не соответствует смыслу Конституции РФ возложение на собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков обязанности рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, поскольку под этим Закон понимает обязанность экономически эффективно использовать эти земли. В качестве другого основания отклонения Закона указано на неясность того обстоятельства, каким образом и на каком основании можно оценить экономическую эффективность эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения <1>.

--------------------------------

<1> См.: письмо Президента РФ от 07.05.1998 N Пр-656 // Российская газета. 19 мая 1998 г. В свете приведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ указанные доводы необходимо признать не основанными на Конституции РФ.

Замечания Президента РФ были учтены, и действующий Федеральный закон не содержит легального определения рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, а также соответствующей обязанности землепользователей <1>. Тем самым неконституционный подход главы государства ошибочно определил вектор развития земельного законодательства, негативные последствия которого находят отражение в том числе и в приведенных выше материалах государственного мониторинга земель.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.

Следует признать, что, принимая в первоначальной редакции указанный Федеральный закон, Государственная Дума Федерального Собрания не устанавливала концептуальную основу правового регулирования обеспечения рационального использования сельскохозяйственных земель, а в определенном смысле "догоняла" земельное законодательство субъектов Федерации, где данные вопросы уже в тот период времени были разработаны гораздо полнее.

В период 90-х годов прошлого века в земельном законодательстве значительного количества субъектов Федерации предусматривались в качестве основной цели либо главной задачи правового регулирования земельных отношений обеспечение рационального использования и охрана земель на соответствующей территории <1>. Отдельные региональные земельные законы указывали рациональное использование и охрану земель в качестве принципа земельного законодательства <2>, а в Законе Калининградской области "Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Калининградской области" <3>, в противовес позиции Президента РФ, было закреплено понятие рационального использования плодородия как эффективного ведения сельскохозяйственного производства при сохранении и повышении плодородия земель сельскохозяйственного назначения и обеспечении охраны окружающей природной среды, а также установлена соответствующая обязанность собственников земли и иных землепользователей (ст. 1, 21).

--------------------------------

<1> См., к примеру: ст. 1 Закона Свердловской области от 29.12.1995 N 40-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области"; ст. 1, 4, 34 Земельного кодекса Удмуртской Республики от 07.05.1996 N 208-1; преамбула, ст. 3, 4, 33 Закона Саратовской области от 17.11.1997 N 57-ЗСО "О земле" и др. // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: ст. 1 Закона Челябинской области от 10.04.1998 N 39-ЗО "О земельных отношениях" // Южноуральская панорама. 21 апреля 1998 г. N 18; преамбула Закона Республики Саха (Якутия) от 29.10.1998 N 43-II "О пахотных землях на вечной мерзлоте" // Якутские ведомости. 1998. N 20.

<3> Дмитрия Донского, 1. 11.06.1999. N 27.

Задача обеспечения рационального использования земель объективно обусловлена двуединой функцией земли - как природного ресурса (объекта имущественных отношений) и природного объекта, находящегося в системе экологических связей в окружающей природной среде. Данное обстоятельство позволяет определить требование обеспечения рационального использования земель как один из основных принципов земельного права, производный от общего принципа рационального использования природных ресурсов <1>, и адаптированный применительно к особенностям использования и охраны земель. Статья 1 Земельного кодекса РФ не указывает рациональное использование земель в качестве принципа земельного законодательства, однако в свете приведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ данное обстоятельство следует квалифицировать как пробел, нуждающийся в восполнении <2>.

--------------------------------

<1> См.: ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" // Собр. законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

<2> Следует отметить, что Н.И. Красновым требование рационального использования земли в контексте положений ч. 1 ст. 9 Конституции России рассматривалось как принцип земельного права. См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. N 4. С. 43.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

В теории права вопросы обеспечения рационального использования природных ресурсов также являются предметом дискуссии. Наиболее подробно вопросы рационального использования земель в предшествующий исторический период были освещены в монографии "Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР" (1969 г.). Авторы поставили вопрос о необходимости раскрыть в законодательстве содержание требования рационального использования земель, установив его взаимосвязь с конкретными правами и обязанностями землепользователей. При этом отмечалось, что в целом требование рационального использования земель носит экономический характер, вытекающий из экономической функции земли, и тесно связано с эффективностью ее использования. Соответственно, под рациональным использованием земли понималось достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и при охране земли в процессе использования как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве <1>.

--------------------------------

<1> См.: Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Отв. ред. Н.И. Краснов. М., 1969. С. 30. Аналогичное понятие дается и в литературе более позднего периода, см.: Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения. М., 1998. С. 165.

Указанное понятие предлагалось Н.И. Красновым и впоследствии в качестве общего определения рационального землепользования <1>. Такой подход к определению рационального использования земель, как объединяющий критерий эффективности землепользования и меры по охране земель, наиболее распространен в теории земельного права <2>.

--------------------------------

<1> См.: Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. N 10. С. 41.

<2> См.: Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. N 4. С. 42 - 65; Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы круглого стола) // Государство и право. 1998. N 5. С. 25 - 44 и др.

Другими авторами требование рационального использования рассматривалось в более широком аспекте, что обусловило формирование иных подходов. В частности, В.В. Петровым была обоснована необходимость дифференцированного подхода при определении рационального использования и охраны природных ресурсов и природных объектов, рассматриваемых в качестве интегрированного объекта правовой охраны <1>. Автор отмечал, что охрана природы и рациональное использование ее ресурсов не являются равнозначными категориями, а отражают зависимость двух форм взаимодействия человека и природы - природопользования и охраны природы. В связи с этим указывалось, что следует говорить об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, относя к охране соответствующий природный объект и понимая под использованием природный ресурс - источник потребления человеком природы, поскольку нельзя охранять то, что предназначено для потребления, и здесь более подходящий термин - "рациональное использование" <2>.

--------------------------------

<1> Петров В.В. Объект и предмет правовой охраны природы в СССР // Советское государство и право. 1976. N 4. С. 60.

<2> Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М., 1995. С. 115.

В литературе данная позиция была подвергнута критике. В качестве основного аргумента высказывался тезис о том, что одним из главных направлений совершенствования природоресурсного, и в частности земельного, права является развитие его природоохранного содержания, экологизация земельно-правовых норм. Отмечалось, что самостоятельный характер имеет лишь консервативная охрана, и указывалось, что сущность рационального использования природного ресурса предполагает недопустимость отрицательного влияния на иные природные ресурсы и что в рамках использования природного ресурса осуществляется его охрана, которая не может быть выделена вне рамок природопользования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство и право. 1979. N 12. С. 57.

Свое развитие указанная позиция нашла в работе "Право природопользования в СССР" (1990 г.). Под рациональным природопользованием авторами понималось "достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом" <1>. Таким образом, в содержание понятия рационального природопользования включались требования охраны как эксплуатируемого природного ресурса, так и природы в целом.

--------------------------------

<1> Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 14.

Указанный подход позволяет определить рациональное природопользование и охрану природы как единую сложноподчиненную задачу управления природопользованием в процессе производственной деятельности, что в свою очередь имеет следствием возможность регулирования экономической и экологической сторон природопользования посредством закрепления в правовых нормах соответствующих прав и обязанностей природопользователя, не выделяя в качестве самостоятельной сферы правового регулирования отношений по охране окружающей природной среды. При этом подчеркивалось, что между двумя аспектами рационального природопользования - экономическим и экологическим - необоснованно усматривается противоречие, да и само их разделение имеет относительный характер. Отмечалось, что использование природных ресурсов может быть признано рациональным в том случае, если оно удовлетворяет экономические потребности в рамках экологической разумности, а экономическая деятельность осуществляется с соблюдением экологических требований, направленных на охрану природы как базы природопользования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 14 - 22; а также: Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Д., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев, 1978. С. 10.

Рядом авторов был высказан иной подход в определении соотношения рационального природопользования и охраны природы. В частности, О.С. Колбасов возражал против нивелирования различий между рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, поскольку фактическое осуществление рационального природопользования скрывает в себе возможность противоречия интересам охраны природы <1>. Такую позицию поддержал А.И. Казанник, отмечавший, что охрана природы и рациональное природопользование представляют собой различные виды практической деятельности человека; природопользование представляет собой присвоение предметов природы, тогда как охрана природы призвана защищать от антропогенных изменений природные ресурсы, необходимые для практического использования настоящими и будущими поколениями людей <2>.

--------------------------------

<1> См.: Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С. 216.

<2> Казанник А.И. Административно-правовая охрана природы бассейна озера Байкал. Иркутск, 1977. Ч. 1. С. 11 - 13.

Известную определенность в вопрос о соотношении рационального использования природных ресурсов и их охраны внес Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" <1>. В частности, ст. 3 Закона устанавливала, что при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, учреждения, организации, граждане обязаны руководствоваться принципом рационального использования природных ресурсов, который подразумевал учет законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимость воспроизводства природных ресурсов и недопущение необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Таким образом, принцип рационального использования природных ресурсов рассматривался как средство охраны окружающей природной среды <2>. Аналогичный подход высказан и в современной литературе. В частности, под рациональным природопользованием предлагается понимать "основанное на научно обоснованном подходе неистощительное комплексное воздействие на окружающую природную среду. Рациональное использование природных ресурсов в контексте охраны окружающей природной среды является при этом составной частью рационального природопользования" <3>.

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 10. Ст. 457 (утратил силу).

<2> См.: Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России / Под ред. В.П. Ворфоломеева, В.В. Петрова. М.: Республика, 1993. С. 15.

<3> См.: Институты экологического права / Под ред. С.А. Боголюбова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Эксмо, 2010. С. 75. В работе предлагается различать понятия рационального природопользования и рационального использования природных ресурсов (см.: Там же. С. 66 - 75).

С учетом приведенных теоретических точек зрения, а также положений федерального законодательства о рациональном использовании природных ресурсов большое научно-практическое значение имеет рассмотренное выше Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П. В этом Постановлении Суд указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования (выделено мной. - В.Х.), а также охраны земли как важнейшей части природы (п. 2). Исходя из буквального толкования приведенной правовой позиции, следует признать, что критерий эффективности землепользования (экономическая составляющая) выделен в качестве самостоятельного признака, характеризующего конституционно-правовую модель пользования землей <1>. Соответственно, рациональное использование земельных ресурсов надлежит рассматривать как исключительно природоохранное требование, главным содержанием которого является исполнение обязанностей по экологически безопасному использованию земель, обеспечению благоприятного состояния окружающей среды.

--------------------------------

<1> Следует отметить, что ст. 3 Закона Чувашской Республики от 17.10.1995 N 16 "Об охране земель и повышении плодородия почв Чувашской Республики" предусматривала обязанность пользователей земли рационально и эффективно использовать землю; в ст. 2 Закона Ставропольского края от 01.08.2003 N 28-кз "Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае" в качестве одного из принципов организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по управлению и распоряжению землями указан принцип рациональности и эффективности использования земель // СПС "КонсультантПлюс".

В действующем законодательстве принцип рационального использования природных ресурсов закреплен в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и рассматривается как один из основных принципов охраны окружающей среды. Земельный кодекс РФ понятие "рациональное" использует фактически применительно к землеустройству (ст. 11.9, 68 ЗК РФ), что, на наш взгляд, существенно сужает регулятивный потенциал федерального земельного законодательства, поскольку основной отраслевой кодифицированный акт не содержит понятия рационального использования земель и не закрепляет позитивных правил рационального землепользования. В то же время термин "рациональное использование земель" достаточно широко применяется в действующем законодательстве. В частности, ст. 285 ГК РФ предусматривает изъятие земельного участка у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством.

Следует отметить, что необходимость легального определения правил рационального землепользования продиктована не только нормами гражданского законодательства, но и системой программных актов, определяющих направления развития национального законодательства, а также нормами, регулирующими земельные и иные природоресурсные отношения. Так, ст. 5 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" <1> в качестве необходимой составляющей устойчивого развития сельских территорий называет рациональное использование земель.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 27.

Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р <1> одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации. Стратегической целью государственной политики в области экологии в доктрине указано сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, обеспечения экологической безопасности страны, для чего необходимо обеспечить рациональное природопользование.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

Требование рационального использования природных ресурсов нашло отражение и в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <1>, которая определяет в качестве одного из приоритетов устойчивого развития рациональное природопользование. Одним из направлений повышения качества жизни российских граждан Стратегия называет обеспечение продовольственной безопасности, которая достигается в том числе путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Тем самым фактически в качестве одного из стратегических направлений обеспечения национальной безопасности указывается требование рационального и эффективного использования земельных ресурсов.

--------------------------------

<1> Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Собр. законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

Непосредственно вопросам обеспечения продовольственной безопасности посвящен Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" <1>. Продовольственная безопасность квалифицируется как одно из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, как фактор сохранения государственности и суверенитета. В качестве основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Доктрина называет повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель и др. (п. 13).

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2010. N 5. Ст. 502.

Указанные цели социально-экономического развития и современное состояние земельных ресурсов со всей очевидностью определяют в качестве главной задачи правового регулирования земельных отношений закрепление правил, обеспечивающих рациональное использование и охрану земель, и в первую очередь - земель сельскохозяйственного назначения. Потребность в установлении конкретных правил рационального землепользования является объективным требованием, обусловленным и самим назначением земельного законодательства, которое призвано регулировать отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 3 Земельного кодекса РФ).

В отсутствие норм федерального законодательства, определяющих понятие и критерии рационального использования земель, как было отмечено выше, субъекты Федерации, руководствуясь статьями 72, 73 и 76 Конституции России, используют полномочия по регулированию земельных отношений в указанной части <1>. И в этом направлении продолжает развиваться современное региональное земельное законодательство.

--------------------------------

<1> Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ в сфере совместного ведения субъекты Российской Федерации связаны только осуществленным федеральным законодателем регулированием, а также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 N 17-П). Аналогичное положение закреплено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (п. 18).

Edited with htmlg.com

Так, Закон города Москвы от 04.07.2007 N 31 "О городских почвах" <1> определяет рациональное использование городских почв как экономически, экологически и социально обоснованное использование почв собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков на территории города Москвы без снижения плодородия почв, способности выполнять ими экологические функции (ст. 1). Названный Закон определяет основные принципы охраны и рационального использования почв (ст. 3), устанавливает ряд требований по использованию городских почв (ст. 10, 11), а также предусматривает ответственность за соответствующие нарушения (ст. 24) <2>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

<2> Непосредственно такие меры ответственности предусмотрены Законом города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (ст. 4.48) // СПС "КонсультантПлюс".

В земельном законодательстве ряда субъектов Федерации устанавливаются правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, содержащие детальную регламентацию критериев оценки землепользования. В частности, Постановлением Администрации Ростовской области от 16 апреля 2009 г. N 182 утверждены Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области (далее - Правила) <1>. Правила установили обязательные требования к собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков по рациональному использованию земель, а также требования по обеспечению определенного уровня урожайности сельскохозяйственных культур, увеличению объемов производства сельскохозяйственной продукции.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Правила закрепили понятие рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, указав в качестве его главных требований обеспечение в процессе производства сельскохозяйственной продукции максимального эффекта в осуществлении целей землепользования в сочетании с мерами по охране земель. Правилами также установлены основные обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков по рациональному использованию земель, в качестве которых названы: проведение обязательных мероприятий по улучшению земель, включающих агротехнические требования; обязанность не допускать существенного снижения плодородия почв сельскохозяйственных земель по ряду агрохимических показателей (содержание подвижного фосфора, обменного калия и др.); обязанность выполнять мероприятия по охране почв от эрозии и других негативных процессов в соответствии с проектами внутрихозяйственного землеустройства или адаптивно-ландшафтной системой земледелия и др.

Правила установили объективный (экономический) критерий оценки использования земель. В частности, критерием рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области является определенный уровень урожайности основных сельскохозяйственных культур. Снижение уровня урожайности соответствующих культур на 15 процентов в сравнении со среднерайонными показателями является основным показателем нерационального использования земель <1>.

--------------------------------

<1> Законом Ростовской области от 25.10.2002 N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" установлена ответственность в виде административного штрафа за неисполнение правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения (ст. 6.3) // СПС "КонсультантПлюс".

Аналогичные с приведенными выше Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения установлены в Воронежской области <1>. Названные Правила закрепляют основные обязанности собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков по рациональному использованию земель. В частности, указанные субъекты земельных правоотношений обязаны: не допускать снижения плодородия почв ниже уровня, зафиксированного результатами последнего агрохимического обследования, по ряду показателей (содержание в почве гумуса, азота, фосфора и др.); осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими сохранение и воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду, в том числе производство сельскохозяйственной продукции на основе научно обоснованного чередования культур в севообороте; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, установленные законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Воронежской области; поддерживать способность почвы обеспечивать валовое производство сельскохозяйственной продукции в соответствии с требованиями рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, установленными Правительством Воронежской области, и др. <2>.

--------------------------------

<1> Утверждены Постановлением Правительства Воронежской области от 06.05.2010 N 376 // СПС "КонсультантПлюс".

<2> Ответственность за нарушение Правил установлена Законом Воронежской области "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области" (ч. 3 ст. 38.1) // СПС "КонсультантПлюс".

Представленный региональный опыт правового регулирования обеспечения рационального использования земель дает пример опережающего федеральное законодательство решения актуальных проблем земельных отношений. Такое опережающее правовое регулирование, на наш взгляд, полностью соответствует принципу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования земельных отношений и позволяет региональному законодателю с учетом местных особенностей землепользования создать нормативно-правовую базу, обеспечивающую реализацию конституционных принципов пользования землей, установленных статьей 9 Конституции России.

Объективная необходимость обеспечения рационального использования земель обусловила принятие Федерального закона от 29.12.2010 N 435-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" <1>, который назвал нарушение требований рационального использования земли в качестве основания прекращения права землепользования. В частности, новая редакция п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусматривает, что земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки; критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки устанавливаются Правительством РФ. В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 612 <2> утверждены критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, которые отражают критическое ухудшение агрохимических характеристик почв <3>.

--------------------------------

<1> Собр. законодательства РФ. 2011. N 1. Ст. 47.

<2> В частности, подлежат учету: содержащееся в почве органическое вещество; понижение уровня кислотности, содержания подвижного фосфора и обменного калия; повышение щелочности применительно к соответствующим типам почв // Собр. законодательства РФ. 2011. N 30(2). Ст. 4655.

<3> Содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 22.07.2011 N 612 критерии используют отдельные характеристики уровня плодородия из ранее установленных Приказом Минсельхоза РФ от 04.05.2010 N 150 в качестве показателей, используемых для государственного учета состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения (см.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 32). В связи с этим представляется более верным соответствующие федеральные критерии в качестве базовых характеристик закрепить в ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с учетом замечаний по перечню этих критериев).

Как видно из приведенных выше региональных нормативно-правовых актов, учет агрохимической составляющей оценки рационального использования сельскохозяйственных земель уже используется в земельном законодательстве субъектов Федерации. В то же время названные федеральные критерии не учитывают ряд иных важных характеристик, влияющих на состояние плодородия земель, к примеру физическое состояние почв. Кроме того, федеральные критерии не оценивают продуктивность земель (эффективность использования), что является одной из важнейших характеристик уровня плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Такой подход, реализованный в указанном Постановлении Правительства РФ, не позволяет считать федеральные критерии универсальным инструментарием оценки существенного снижения плодородия земель. Представляется, что состав критериев не соответствует и приведенным выше стратегическим целям обеспечения устойчивого развития сельских территорий, задачам повышения почвенного плодородия, а также не согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ о необходимости обеспечения эффективного использования земель, что предполагает определение критериев такой оценки. С учетом значительных отличий условий сельскохозяйственного землепользования в субъектах Российской Федерации вследствие как природно-климатических особенностей, так и социально-экономических характеристик регионов представляется верным, принимая во внимание накопленный региональный опыт правового регулирования, устанавливать соответствующие критерии в законах (иных нормативно-правовых актах) субъектов Российской Федерации, руководствуясь при этом базовыми критериями, закрепленными в федеральном законодательстве.

Характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного землепользования, а также охраны земли как важнейшего природного ресурса. Это требование, обязательное для всех участников земельных отношений, является базовым для законодательного регулирования порядка пользования землей. Таким образом, конституционное требование рационального использования земельных ресурсов должно быть преобразовано федеральным законодателем в конкретные правила рационального использования земель <1>. В связи с этим разработка концепции федерального закона о внесении изменений в Земельный кодекс РФ и иные законодательные акты Российской Федерации, предусматривающего определение имеющих конкретное содержательное наполнение обязанностей по рациональному и эффективному использованию земель, представляется актуальной научно-практической задачей, имеющей целью привести земельное законодательство в соответствие с основополагающими требованиями Конституции России.

--------------------------------

<1> В научной литературе справедливо указывалось на необходимость детального регулирования в Земельном кодексе РФ отношений, связанных с охраной и рациональным использованием земель. См.: Иконицкая И.А. К вопросу о содержании Земельного кодекса Российской Федерации в контексте Концепции развития гражданского законодательства РФ // Государство и право. 2010. N 8. С. 32.

Соответственно, с учетом необходимости закрепления в федеральном земельном законодательстве общего (универсального по отношению ко всем категориям земель) понятия нам представляется возможным дать следующее определение рационального землепользования. Под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека.

Использованный в определении критерий эффективности (экономической выгоды) призван акцентировать экономическую составляющую землепользования, которое призвано удовлетворить интересы землепользователей как в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, так и при использовании земель в потребительских целях (садоводство, огородничество и др.). Кроме того, в силу принципа платности землепользования обеспечивается поступление финансовых средств в соответствующие бюджеты, что позволяет решать публично значимые задачи социально-экономического развития соответствующих территорий.

Рациональное землепользование непосредственно связано с соблюдением основного принципа земельного законодательства - делением земель на категории по целевому назначению. Целевое назначение земель как базовый фактор, определяющий правовой режим соответствующего земельного участка, предопределяет цели землепользования, а также совокупность прав и обязанностей землепользователей. Также в представленном определении содержится оговорка в отношении иного способа определения правового режима земель. Имеются в виду случаи, когда правовой режим земель определяется дополнительно разрешенным использованием земельного участка <1>. В частности, нередко на землях, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения и предоставленных для дачного строительства (ст. 81 ЗК РФ), фактически осуществляется строительство индивидуальных жилых домов. В связи с чем разрешенное использование земельного участка следует признать важным элементом, определяющим наряду с целевым назначением правовой режим соответствующих земель.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. N 2. С. 16 - 21.

Необходимость соблюдения публичных интересов обусловлена установленным Конституцией РФ значением земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Положения ч. 1 ст. 9 Конституции России, рассматриваемые в контексте приведенных выше правовых позиций Конституционного Суда РФ, требуют при осуществлении землепользования обеспечивать сохранение высокого статуса земли как всеобщего национального достояния, правовой режим пользования которым составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Указание в определении рационального землепользования на необходимость учета экологических связей в окружающей природной среде и охраны земель является одной из главных характеристик надлежащего пользования землей, поскольку это предполагает использование земель в соответствии с природоохранными требованиями, исходя из представления о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.

Представленное определение отражает общие признаки рационального землепользования, которые могут быть детализированы применительно к конкретным условиям пользования землей. Следует отметить, что представленное понятие отражает наиболее важные и существенные признаки, только при наличии которых использование земель может быть признано рациональным.

Заказ дипломных, курсовых и контрольных работ

Читать дальше